摘要 憲法乃一國之根本大法，是治國安邦的總章程。依憲治國是新中國民主、法治發(fā)展的歷史經(jīng)驗總結(jié)，也是改革、開放的現(xiàn)實必然。依憲治國的最基本意涵就是完整、嚴格地實施現(xiàn)行憲法，其意涵的合邏輯延伸就是賴以實施的憲法必須是一部優(yōu)良的憲法。依照憲法治國能制約權(quán)力專橫，防止權(quán)力腐敗，凝聚全民共識，堅定人民對法治發(fā)展的信心，給予人民關(guān)于未來的良好預期，為執(zhí)政黨提供最堅實的合法性基礎(chǔ)。要實現(xiàn)依憲治國，當下最急需的是執(zhí)政黨依法執(zhí)政、提高人大的地位、尊重司法規(guī)律。

關(guān)鍵詞 依憲治國 依法執(zhí)政 人大地位 司法規(guī)律

憲法共識是最根本的國家共識

依憲治國這一理論主張和治國綱領(lǐng)在當下已取得基本社會共識，但這一共識的取得卻經(jīng)歷了漫長而艱難的過程。2004年，亦即新中國成立55周年后，國家最高領(lǐng)導人才明確提出：“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。”①2012年，習近平主席再次重申：“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”②依憲治國作為治國執(zhí)理政的根本理念被確立的艱難，其實深刻表征了中國民主、法治發(fā)展的艱難。

在一個全新的國家性質(zhì)之下，國家的治理形式、治理技術(shù)是否必須完全推倒重來，這是在經(jīng)過了長期摸索并付出巨大代價后才逐步認識清楚的。中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)是一個依靠槍桿子取得政權(quán)的革命黨，其所抱持的革命理念和意識形態(tài)使其懷有一種浪漫主義的使命期許，即：不僅要砸碎一個舊世界，還要建設(shè)一個世界。為此她意欲摒棄一切舊的上層建筑，這其中首要的是廢除舊的法權(quán)。1949年2月22日，中共中央頒布了《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》(以下簡稱《指示》)，全文不長，1000多字，但里面的幾個核心觀點頗值得關(guān)注。第一，“廢除國民黨的《六法全書》，人民的司法工作以人民的新的法律作依據(jù)”;第二，“在人民的新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，則應該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議作依據(jù)”;第三，“司法機關(guān)應該經(jīng)常以蔑視和批判國民黨《六法全書》及其他一切反動法律、法令的精神，以蔑視和批判歐美日本資本主義國家的一切反人民的法律、法令的精神，來從事法制建設(shè)”?！吨甘尽钒l(fā)布以后，1949年3月，華北人民政府發(fā)布的訓令《廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律》和同年9月中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第17條，也都重申了中國共產(chǎn)黨的這一立場。至此以后很長一段時間內(nèi)，中國法律界都在為法律的階級性和繼承性爭論不休，法制所蘊含的制度文明要素在這種爭論下被深度遮蔽，由此而決定了新中國法制發(fā)展的一種特殊路徑：革命話語籠罩法治話語，最高領(lǐng)導人和主管政法的主要負責人的法理念和法思想，對法制發(fā)展的方向和品質(zhì)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，這其中領(lǐng)導人的見識和閱歷又成為決定民主、法制的發(fā)展態(tài)樣的關(guān)鍵條件。③1954年，毛澤東主席親自參與起草的憲法頒布施行，但54年憲法很快即被虛置。“文化大革命”期間，國家陷入“無法無天”狀態(tài)，直到1979年，中共中央才重新強調(diào)社會主義民主的制度化、法律化，并提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制建設(shè)方針?？梢姡▏蟮那?0年，整個中國社會對法制的地位和作用認識是十分模糊并且搖擺不定的。只有在經(jīng)歷了文革十年劫難后，人們才深刻認識到，沒有法制就沒有國家長治久安。

對革命戰(zhàn)爭經(jīng)驗的路徑依賴，曾經(jīng)是建國后很長一段時間主導治國理政的基本思維范式。大規(guī)模的群眾動員、階段式的戰(zhàn)役總體行動、自上而下的嚴格服從、因情而變的政策驅(qū)動、政治動員下的對超常精神意志的重視等，都是極富成效的革命勝利法寶，以致于進入和平建設(shè)時期，執(zhí)政黨乃至整個國家體制很難擺脫對上述經(jīng)驗模式的尊崇和仿效。運動式執(zhí)法直至今天還被反復襲用，其根源也與此種路徑依賴大有關(guān)系。

從比較法的角度看，西方政黨的運行是以選舉為中心來展開的，選舉是政黨獲取、執(zhí)掌權(quán)力的“合法性”方式，政黨一旦進入權(quán)力體制之中，它自身就成為一個被監(jiān)視和控制的對象，在嚴格的法治主義背景下，執(zhí)政黨的權(quán)力邊界頗為清晰;中國執(zhí)政黨執(zhí)政的“合法性”并不依靠周期性的選舉“授權(quán)”，而是來自于“革命成功的事實”和“改革開放的實效”，黨締造軍隊、創(chuàng)立國家的事實即使黨成為國家、軍隊的當然領(lǐng)導者。執(zhí)政黨的組織和執(zhí)政黨的領(lǐng)導人的權(quán)力由于沒有具體的法律可以依憑，其權(quán)力的邊界是極為模糊的，所以立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)都可以最終歸結(jié)到黨的領(lǐng)導權(quán)這一元中，黨對所有國家權(quán)力的干預似乎也成為當然之義。但黨的角色與國家機關(guān)的角色若無區(qū)隔，那么，通過法治建立權(quán)力運行秩序幾無可能，依憲治國更是無從談起。

憲法共識是最根本的國家共識。在中國當下這樣階層眾多、利益多元的社會環(huán)境里，人們的觀念、見解必然形形色色。如何避免因觀念的歧見造成行動的沖突，如何防止因利益的紛爭引發(fā)彼此的對抗，如何消弭各人自以為是而帶來的社會混沌無序，意識形態(tài)、宗教信仰、道德、法律無疑都是重要調(diào)節(jié)手段。但只有通過理性協(xié)商、全民討論并借由一套縝密的立憲程序外化而成的憲法，才能凝聚全民最大的共識，并具有最強的穩(wěn)定性、權(quán)威性。憲法乃一國之根本大法，是治國安邦的總章程。

依照憲法執(zhí)政為執(zhí)政黨提供了最堅實的合法性基礎(chǔ)。打江山、坐江山，改革開放的政績實效曾是執(zhí)政黨執(zhí)政的重要依據(jù)，但依憲執(zhí)政則是執(zhí)政黨未來長期執(zhí)政的最重要前提。憲法能把執(zhí)政黨的意志轉(zhuǎn)化為人民的根本意志，實現(xiàn)黨的意志和人民意志的根本統(tǒng)一;憲法確立黨的民主與人民民主發(fā)展的輕重緩急秩序，避免中國民主發(fā)展陷于民粹和僵滯;憲法確立了執(zhí)政黨的憲法地位，使執(zhí)政黨的領(lǐng)導有了憲法和法律的支撐與保障;憲法要求“一切政黨和社會組織必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，從而能夠厘清黨的行為與國家行為的邊界，確保憲法和法律的嚴肅性和權(quán)威性。

依照憲法治國能制約權(quán)力專橫，防止權(quán)力腐敗。絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗，這是被歷史反復證明過的普適性真理。法治能夠規(guī)約權(quán)力，民主能夠讓權(quán)力謙卑，這亦是政治文明的一條重要規(guī)律。作為民主制度產(chǎn)物的憲法能夠借由人民代表大會的授權(quán)與監(jiān)督制度、公民言論自由制度、真實的選舉制度，來保證權(quán)力源于民、屬于民、依于民、歸于民，從而展現(xiàn)社會主義民主的真諦;憲法，規(guī)定的預算決算制度、審計制度、財政稅收制度，如能嚴格恪守，則可以打造一個廉能政府，防止政府權(quán)力無限地擴張;憲法確立的公民基本權(quán)利制度構(gòu)成政府權(quán)力的邊界和政府施政的目的，而司法機關(guān)嚴格依照憲法、法律行使職權(quán)，則能有效防范公權(quán)侵犯公民利益，形塑公平、正義的保護者的高大形象。

依照憲法治國能給予人民關(guān)于未來的良好預期，并能為人民提供夢想成真的機會。盡管關(guān)于幸福的理解有著強烈的主觀向度，但人格有尊嚴、權(quán)利有保障、發(fā)展有機會、未來有預期，卻是構(gòu)成最大公約數(shù)的幸福衡量標準。中國有著由法律、法規(guī)、條例、政策構(gòu)成的多種行為準則體系，但只有以憲法為根本的行為準則，才能力避準則林立造成人們行為選擇的無所適從，以憲法為核心的法治統(tǒng)一，實質(zhì)是引領(lǐng)人民生活的行為判斷標準的統(tǒng)一;憲法能夠把人民當家做主、自由自主支配生活的訴求制度化、法治化，使其“不以領(lǐng)導人的改變而改變，不以領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變”，從而避免因權(quán)力的恣意帶來社會生活的彷徨無措;對憲法的忠誠集中表征了對國家、民族的忠誠，憲法被尊重和恪守，是人民對國家、民族抱有信心的力量源泉。