推進憲政建設的政治與社會意義

既然憲政關系全民福祉與政權穩(wěn)定，推動憲政即為國家的首要任務?？v觀中國與世界各國經(jīng)驗，推動憲政建設至少有以下五個方面的重要利益：一是有利于促進依憲執(zhí)政和執(zhí)政模式法治化，完成從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型；二是有利于保證和控制法律規(guī)范和政策的合憲性，防止法律規(guī)范侵犯公民權利；三是有利于維護執(zhí)政黨和政府形象，進而長期執(zhí)政的合法性；四是有利于維護中央權威，通過法治控制地方違法現(xiàn)象；五是提高全民的憲法意識，讓人民看到憲法對保護自己權利的用處并主動維護憲法效力。

促進依憲執(zhí)政和執(zhí)政模式法治化。首先，憲政就是實施憲法、依憲執(zhí)政，而依憲執(zhí)政有助于促進執(zhí)政模式的法治化，幫助執(zhí)政黨完成從革命黨向真正意義的執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型。不可否認的是，共產(chǎn)黨在1949年之前公開發(fā)表了大量的憲政理想，表達了對憲政的強烈追求，但是1949年掌握政權后，由于遲遲未能完成執(zhí)政模式的法治化轉(zhuǎn)型，在很大程度上仍然是一個革命黨，此后30年政治運動不斷，嚴重削弱了執(zhí)政合法性。改革開放拉開了執(zhí)政模式改革的序幕，1982年憲法的頒布標志著依憲執(zhí)政的里程碑。憲法序言明確規(guī)定：憲法是“國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”如此明白無誤的宣言昭示了執(zhí)政黨推動憲政的決心。既然憲法具有“最高的法律效力”，憲法應該和普通法律一樣得到有效實施；任何人、機構或政黨都不得超越憲法，尤其是執(zhí)政黨自身必須在憲法與法律框架內(nèi)活動。

有人提出，憲政不符合中國體制，因為憲法至上否定黨的領導。這種論點是違背常識的，因為黨的領導依據(jù)何在？不在別處，正是在憲法序言本身。如果否定憲法，也就必然否定了憲法序言規(guī)定的黨的領導地位。顯而易見，只有尊重憲法、施行憲政，才能讓黨的領導獲得法律地位。有人接著問，如果確立憲法至上，如何協(xié)調(diào)憲法和執(zhí)政黨之間的關系？如何保證黨的領導地位？關鍵不在于黨的領導本身，而是在于黨如何領導。是通過憲法和法律領導，還是由執(zhí)政黨領導人在不顧憲法和法律的情況下實行個人領導？如果是后者，那就不僅不是法治，而且也不是黨作為集體的領導，而是赤裸裸的人治，顯然違背憲法規(guī)定的執(zhí)政黨本身早已接受的法治原則。早在1987年，中國就在理論上澄清了這一問題，黨的領導主要是體現(xiàn)于執(zhí)政黨領導議會制定大政方針，憲法和法律都是在執(zhí)政黨領導下制定通過的，但是執(zhí)政黨不宜直接干預具體的執(zhí)法和司法過程，否則就違反了執(zhí)政黨自己肯定和承諾的法治原則。憲政有助于更有效地執(zhí)行執(zhí)政黨體現(xiàn)于憲法和法律中的意志，因而不僅不和黨的領導矛盾，而且恰恰體現(xiàn)和強化了黨的領導。只要執(zhí)政黨控制了立法過程，并通過有效機制保證憲法和法律的實施，也就充分保證了自己的領導地位和作用。

事實上，如果不能實現(xiàn)依憲執(zhí)政，那么不僅憲法形同虛設，執(zhí)政黨自身的領導地位無從保證，而且法治也將流于空談。這是因為憲法規(guī)定了人大之下的“一府兩院”制度，規(guī)定了選舉和獨立審判制度；如果這些制度不能落實，那么人大代表無心履行立法和監(jiān)督官員職責，黨政權力高度集中，隨時可以干預司法，也無從實現(xiàn)執(zhí)政黨自身早已認同的“依法治國”和“法治國家”理念。因此，雖然法治是憲政的基礎，但憲政和法治之間不只是不同層次和階段的關系，憲政同時也是法治的制度保障；沒有憲政基礎，權力結構高度集中，法治也不具備基本條件，最后只能蛻變?yōu)槿酥巍Ｖ挥型苿討椪?，才能實現(xiàn)執(zhí)政模式的法治化，并完成從革命黨到執(zhí)政黨的模式轉(zhuǎn)變。

保障法律體系的合憲性。作為國家的最高法律，憲法的有效實施有助于理順國家法律體系，保證各級法律規(guī)范是尊重公民權利的良法，而非侵犯公民權利的惡法，并禁止任何違背憲法與法律的惡行。憲法第5條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”如果各級法律規(guī)范都是良法，那么官員濫用公權就失去了法律依據(jù)，官員侵犯人民權利就是一個簡單的行政法問題，現(xiàn)行法治框架即足以解決。如此則不僅維護了人民利益，而且也維護了社會穩(wěn)定，讓執(zhí)政黨和政府在人民心目中保持良好形象。

維護社會穩(wěn)定和長期執(zhí)政的社會基礎。如上所述，只有當公權力受到憲法的有效約束，人民才得幸福，國家才得安康，社會才能穩(wěn)定。社會穩(wěn)定，政權才能穩(wěn)固，執(zhí)政黨的長期執(zhí)政才具備社會基礎。憲政不僅是最有效的社會維穩(wěn)器，也是執(zhí)政黨領導地位的法律源泉和長期執(zhí)政的制度前提。

維護中央法律權威，有效控制地方違法。推行憲政不僅有利于維護人民的基本權利，而且也有利于提高中央的法律權威。目前，一些中央政令之所以落實不力，主要原因在于地方既得利益設置層層障礙；“上有政策、下有對策”已經(jīng)成為常態(tài)，嚴重削弱了中央和法律的權威。歸根結底，中央政令之所以難以暢行無阻，首先是因為憲法得不到落實。具有最高效力的基本法都難以實施，意味著憲法規(guī)定的法律制定和實施機制形同虛設，一般法律的命運就可想而知了。

提高全民理性能力和憲法意識。最后，憲政實踐也是極好的公民教育，有利于進一步激發(fā)公民的維權意識和憲法熱情，為憲法的施行提供強大的社會動力。雖然改革三十年來，中國公民社會得到巨大發(fā)展，但仍然出于種種原因不夠理性成熟；網(wǎng)絡的迅速發(fā)展極大促進了中國公民的理性和知情權，但是網(wǎng)上也不乏不講理的“憤青”。公權無約束造成官員不講理，官員無理無形中助長百姓無理；百姓只是權力體制下的順民、刁民或暴民，而不是能夠行使憲法權利、約束公權濫用的公民，從而進一步縱容權力濫用……要打破這種惡性循環(huán)，首先需要從政府內(nèi)部改變風氣；如果政府有誠意施行憲政，人民看到憲法獲得實施、權利受到保障的希望，并從具體實施過程中學會如何將憲法適用于日常生活，那么越來越多的人會信仰憲法、自覺維權。只有人民起來主動捍衛(wèi)權利，憲法才能真正得到有效實施。

建立更有效的憲法審查機制

綜上所述，憲政于民、于國、于黨均有百利而無一害；現(xiàn)行憲法能否獲得實施，關系國家根本利益。反憲政主張要進一步架空現(xiàn)行憲法，純屬倒行逆施。另一方面，不可否認的是，現(xiàn)行憲法頒布30多年來尚未得到有效實施，從而也助長了一些不負責任的主張。而憲法之所以長期未能有效實施，直接原因在于憲法監(jiān)督機制不盡合理，致使人大常委會釋憲機制至今從未啟動。③為了全面落實現(xiàn)行憲法，筆者在此建議建立更有效的憲法審查制度，在全國人大之下設立憲法委員會，由具備司法素質(zhì)的人員組成，公開獨立發(fā)表意見，并對全國人大及其常委會負責。④

有人或許會提出，憲法委員會制度是否符合現(xiàn)行憲法框架？是否會“脫離黨的領導”？如上所述，既然憲政和黨的領導并行不悖，具體的憲法實施機制也不可能和黨的領導直接沖突。當然，特定的司法審查模式可能不符合具體憲法規(guī)定，譬如憲政法院模式是否和議會至上相抵觸？這個問題可以探討，但是和黨的領導地位并沒有直接關系。憲法委員會模式尤其不必要擔憂，因為它向議會負責，因而也是間接在黨領導下運作。因此，“脫離黨的領導”等各種擔心實際上是杞人憂天，只能阻礙現(xiàn)行憲法的早日實施。更有建設性的措施是通過穩(wěn)妥的制度設計和漸進的憲政實踐驅(qū)除假想的政治恐懼，讓人民和執(zhí)政黨都切實體會到行憲的好處。

事實上，鄰國越南在修憲過程中已經(jīng)提出類似的主張。越南和中國同為社會主義國家，兩國憲法的基本特征極其相似。和中國憲法略為不同的是，越南憲法在正文第4條明確規(guī)定：越南共產(chǎn)黨是“國家與社會的領導力量”。在最近的修憲過程中，有的官員認為憲法審查制度不符合憲法第4條規(guī)定的共產(chǎn)黨領導地位，但是修憲草案最終仍然加入了憲法委員會設計，可見上述疑問在越南已經(jīng)不成問題。在現(xiàn)階段，越南很可能先在國會內(nèi)部建立憲法委員會，負責審查法律規(guī)范合憲性的日常工作，并對國會負責；國會可以通過多數(shù)表決，撤銷其認為錯誤的憲法委員會決定。

建立有效的憲法審查制度將有利于促進國家治理的漸進理性。目前國家各種治理文件政策性太強，連續(xù)性不夠。憲法審查制度的建立將改變這種狀況。一方面，大多數(shù)通過審查的法律規(guī)范獲得憲法委員會的合憲性認可，進一步強化了這些法律規(guī)范的正當性和政治權威。另一方面，憲法委員會對先例的尊重能促進政府更加重視學者政策的長遠影響，形成連續(xù)漸進理性的發(fā)展方略，進而產(chǎn)生流芳百世的判例和制度。只有這樣，才能為中國憲政打下穩(wěn)固的制度根基。

注釋：

①The American Heritage Dictionary (Second College Ed.), Boston: Houghton Mifflin Co. (1985), p. 314.

②參見漢斯·凱爾森（Hans Kelsen）：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社1996年版，第19、31、63頁。

③④參見張千帆：“建立中國的法律規(guī)范審查制度——兼對修憲理論的一點探討”，《戰(zhàn)略與管理》2004年第2期，第61～69頁。