我們課題組對該項(xiàng)目的公眾參與問題進(jìn)行了評(píng)估。

本次評(píng)估主要采用了四種方法：

（1）文獻(xiàn)收集與整理：社會(huì)評(píng)價(jià)報(bào)告編寫人員查閱了大量有關(guān)社會(huì)評(píng)價(jià)、文獻(xiàn)資料及當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)計(jì)資料，并走訪了政府有關(guān)部門，從中收集了大量有關(guān)土地征用、拆遷安置的政策，以及有關(guān)弱勢群體的補(bǔ)償安置政策及供暖優(yōu)惠政策等。

（2）座談會(huì)：本次社會(huì)評(píng)價(jià)報(bào)告編寫人員與項(xiàng)目相關(guān)人員共召開了5次座談會(huì)。

（3）訪談：社會(huì)評(píng)價(jià)報(bào)告編寫人員走訪了一些典型的鍋爐房和社區(qū)，與受影響人員及受益群眾進(jìn)行了訪談，了解他們對本項(xiàng)目的看法，以及本項(xiàng)目的建設(shè)可能對他們造成的影響。

（4）問卷調(diào)查：針對受影響的鍋爐房臨時(shí)工進(jìn)行了抽樣調(diào)查，共回收有效調(diào)查問卷 142份（占全體鍋爐工19%）。

本項(xiàng)目建設(shè)將造成87座鍋爐房關(guān)閉，包括國有供熱公司經(jīng)營管理的26座，企事業(yè)單位經(jīng)營管理的55座，民營鍋爐房6座，直接受影響的鍋爐工742人。

本項(xiàng)目主要的利益相關(guān)者包括：受征地影響的村委會(huì)，受供熱服務(wù)的居民、弱勢群體，原來的供熱方（小鍋爐業(yè)主）、承包經(jīng)營方（小鍋爐經(jīng)營者），小鍋爐房固定工、小鍋爐臨時(shí)工，當(dāng)?shù)卣?、業(yè)主單位、設(shè)計(jì)單位和實(shí)施機(jī)構(gòu)。

對于這些受影響人，評(píng)估小組深入幾個(gè)有代表性的鍋爐房，對小鍋爐房的業(yè)主、受影響職工進(jìn)行了訪談，了解他們對項(xiàng)目的看法以及可能對他們造成的影響。同時(shí)，針對受影響的小鍋爐房的鍋爐工（正式工和臨時(shí)工），專門做了一次問卷調(diào)查（抽樣19%）。本次問卷對國營的、民營的和企事業(yè)單位自管鍋爐房都進(jìn)行了調(diào)查，共對142名鍋爐工進(jìn)行了有效問卷調(diào)查，其中93.7%為男性；城區(qū)81人，農(nóng)村61人（大多數(shù)為城郊）；年齡基本在18～60歲之間，其中40～60歲的占調(diào)查總?cè)藬?shù)的64.5%，60歲以上的1人，調(diào)查人口中少數(shù)民族有4人（為滿族和蒙族），文化程度主要以初中為主，占調(diào)查總?cè)丝诘?3%。

從調(diào)查結(jié)果看，關(guān)閉小鍋爐對這些鍋爐臨時(shí)工有一定影響，但不是很大，因?yàn)樵阱仩t房打工收入占總收入比重在50%以上的僅為27.5%。這些受影響的臨時(shí)工在非采暖期，大部分都在外面打工或回家種地。某縣的勞動(dòng)力就業(yè)市場用工需求較大，工作也比較好找。我們在做安置意愿調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，大部分鍋爐房的正式工人都還希望到新的集中供熱公司中做正式工，而鍋爐房的臨時(shí)工人一部分也希望到集中供熱公司中做臨時(shí)工。如果不能安置，希望政府提供一些就業(yè)信息，他們好自己找工作。他們的安置意愿見表2。

評(píng)估小組人員在走訪了各類受影響人群之后，與政府項(xiàng)目辦進(jìn)行了溝通，召開了座談會(huì)，把訪談的情況對項(xiàng)目單位進(jìn)行了介紹，并分析了項(xiàng)目潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其中最為關(guān)鍵的是由于項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致61座小鍋爐房關(guān)閉，從而使鍋爐房經(jīng)營者和承包者經(jīng)濟(jì)受損，還會(huì)使647名季節(jié)性臨時(shí)工人失業(yè)。如果不能妥善安置這部分關(guān)閉的小鍋爐房的業(yè)主、承包人和員工，就有可能造成新的貧困人群和一系列社會(huì)問題。

評(píng)估組經(jīng)過與政府項(xiàng)目辦和項(xiàng)目單位協(xié)商，提出了減緩風(fēng)險(xiǎn)的措施。其中一個(gè)建議是廣泛的公眾參與。不僅在項(xiàng)目實(shí)施前要進(jìn)行廣泛的公眾參與，在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的過程中，也要進(jìn)行廣泛的公眾參與，認(rèn)真聽取各種利益相關(guān)者的意見，把隱藏的問題及早暴露出來，以利于項(xiàng)目的實(shí)施。通過各種媒體宣傳集中供熱項(xiàng)目，使老百姓更多地了解項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行，積極參與到項(xiàng)目的建設(shè)過程中來。

我們的評(píng)估取得了明顯效果，主要表現(xiàn)為：首先，根據(jù)社評(píng)小組提出的建議，項(xiàng)目辦決定建立一個(gè)長期的項(xiàng)目監(jiān)測機(jī)制，由省、市項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)測，并聘請外部獨(dú)立監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行半年一次的獨(dú)立監(jiān)測評(píng)估；其次，在項(xiàng)目實(shí)施前，政府將與受影響人進(jìn)行廣泛的協(xié)商，了解他們的實(shí)際困難，積極聽取他們的意見，并且準(zhǔn)備利用電視、廣播、報(bào)紙等媒體對項(xiàng)目進(jìn)行告知和宣傳；第三，對于關(guān)閉小鍋爐房造成的業(yè)主和承包人的經(jīng)濟(jì)損失，以及關(guān)閉小鍋爐房造成的固定工和臨時(shí)工的失業(yè)問題，政府決定在項(xiàng)目實(shí)施前盡快出臺(tái)政策，制定詳細(xì)的安置計(jì)劃，盡量降低業(yè)主和承包人的經(jīng)濟(jì)損失，減低小鍋爐工的收入損失；第四，施工期間和運(yùn)行期間需要的大量工作崗位，以關(guān)閉小鍋爐房受影響的工人作為用工首選。

以上案例說明，傳統(tǒng)的行政管理模式使公共部門績效管理權(quán)力主要掌握在領(lǐng)導(dǎo)人或上級(jí)組織手中，公眾只有在被邀請時(shí)才能參與到政府績效管理中去，公眾評(píng)議的結(jié)果往往也只是作為一種參考，對政府工作的改進(jìn)往往沒有起到根本作用。因此，必須大力推進(jìn)我國政府績效管理形成的制度體系建設(shè)，大力破除公眾參與的制度障礙。就公眾本身而言，他們不但希望參與這一過程，而且還希望這種參與是直接式的。然而，調(diào)查結(jié)果卻表明，公眾的實(shí)際參與程度仍然偏低，并且更多地表現(xiàn)為間接參與。不難理解的是，這種主要由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員設(shè)計(jì)和選擇的績效管理模式會(huì)更多地注重機(jī)構(gòu)內(nèi)部的預(yù)算、管理等需求或政治領(lǐng)導(dǎo)的需求，而不能很好地顧及公眾的需求與理解力。

政府要想讓公民參與政府績效管理，并達(dá)到一定的效果，就需要一批具有一定評(píng)估知識(shí)水平的公民來參與評(píng)估。目前，很多公民本身不具備有序參與的知識(shí)，又不能按照公民意愿來評(píng)估，評(píng)估出來的結(jié)果與大家的期望相去甚遠(yuǎn)，不能保證效益和效率等專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的突顯。雖然公眾有很多機(jī)會(huì)可以直接參與政府績效管理，但采取間接形式也可以有效地表達(dá)公共意志。如：在設(shè)計(jì)與選擇績效指標(biāo)時(shí)，政府部門會(huì)從公眾滿意度或?qū)姷呢?zé)任感角度出發(fā)，選擇能夠體現(xiàn)公眾意志的指標(biāo)。當(dāng)然，也有些地方為了更多地吸收公眾直接參與績效管理，采取了一些創(chuàng)新的做法以提升特定的政府服務(wù)與全面的政府績效管理的質(zhì)量。但是，大多情況下，相對于管理需求與預(yù)算需求而言，政府機(jī)構(gòu)更有可能漠視公眾意志，導(dǎo)致公眾的直接參與機(jī)會(huì)比較有限。