摘要 市場失靈和政府失靈“雙失靈”決定了第三方組織存在的必要性，但同時也存在“非營利失靈”的可能，因此，需要建立政府與第三方的合作伙伴關(guān)系，其主要形式有合同承包、政府補(bǔ)貼和憑單。目前，我國第三方組織及其與政府關(guān)系中存在的問題主要有：行政色彩嚴(yán)重、組織發(fā)育不良、社會信譽(yù)程度低、承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能少。政府必須在與第三方的合作關(guān)系中承擔(dān)起培育與支持責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和參與責(zé)任，而第三方則必須立足于草根，提高組織管理水平和公共服務(wù)能力，贏得政府和社會的支持和信任。

關(guān)鍵詞  政府  第三方  伙伴關(guān)系

政府與第三方合作伙伴關(guān)系的理論分析

第三方又稱為第三部門，從范圍上講是指不屬于第一部門（政府）和第二部門（市場）的其他所有組織的集合，它以非營利為宗旨，因此，也被稱為非營利組織。第三方組織依靠會員繳納的會費(fèi)、民間捐贈或政府財(cái)政撥款（或資助）等非營利收入，從事第一部門和第二部門無法或不愿意作為的社會公益事業(yè)，服務(wù)社會公眾，其業(yè)務(wù)范圍包括環(huán)保、醫(yī)療、教育、慈善、治安、宗教等眾多領(lǐng)域。

從理論上說，之所以需要第三方的存在，是為了彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈“雙失靈”的需要。一般認(rèn)為，市場在提供私人物品方面具有優(yōu)勢，它有利于提高資源配置的效率，而在提供公共物品方面，市場則往往因“搭便車”問題而失靈。這時，就需要政府這只“有形之手”來克服市場失靈，提供公共物品，因?yàn)?ldquo;政府有強(qiáng)迫人們出資（通過稅收）的權(quán)力”①，可以解決“搭便車”問題。但很快人們便發(fā)現(xiàn)，政府在提供公共物品方面也存在失靈的情況，原因在于其遠(yuǎn)離社會底層的官僚體制對社會需求的遲鈍反應(yīng)，以及標(biāo)準(zhǔn)化的供給公共物品難以滿足不斷變化和個性化的需要而導(dǎo)致供應(yīng)不足或浪費(fèi)，同時，還因其壟斷性而使資源配置沒有效率。在這種情況下，具有非營利性和自愿性特點(diǎn)的第三方就具有明顯的優(yōu)勢，可以填補(bǔ)政府不能提供的物品和服務(wù)的縫隙②。第三方的民間性和草根性，使其更貼近服務(wù)對象，更了解服務(wù)對象的需求，能夠更靈活地對服務(wù)的需求作出彈性反應(yīng)，滿足他們的多樣化和個性化的需求③。

雖然政府是公共物品和服務(wù)的最重要供給者，但這并不意味著由其包攬供給的全流程。公共物品和服務(wù)的供給過程包括決策和生產(chǎn)兩個不同環(huán)節(jié)。20世紀(jì)末西方國家興起的新公共管理運(yùn)動的倡導(dǎo)者認(rèn)為，公共服務(wù)的決策屬于“掌舵”，而公共服務(wù)的生產(chǎn)屬于“劃槳”，兩個環(huán)節(jié)是可以分開的。政府的主要職責(zé)是“掌舵”而非“劃槳”，即確定公共物品和公共服務(wù)的供給水平并承擔(dān)相關(guān)的成本，而公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)則可以借助第三方或市場（企業(yè)）來完成，從而實(shí)現(xiàn)政府的政策職能與管理職能的分離。在此基礎(chǔ)上引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化。“掌舵”與“劃槳”分開后，“政府基本上作為一個精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標(biāo)的方式利用各種生產(chǎn)廠商”。雖然政府部門仍然可以作為服務(wù)的提供者，但它們僅僅是其中之一，必須與其他非政府組織或工商企業(yè)展開競爭。決策者處于一個買者的位置，可以“貨比三家地自由挑選最有能力和效率的服務(wù)提供者，使他們花同樣的錢能夠得到更大的效益，使他們充分利用服務(wù)提供者之間的競爭，使他們保持最大限度的靈活性對變化中的情況作出反應(yīng)，而且有助于他們堅(jiān)持要求高質(zhì)量工作表現(xiàn)的責(zé)任制。合同承包商知道一旦他們的質(zhì)量下降就不再會要他們，而公務(wù)員則知道在他們身上不會發(fā)生那種事”④。一部分職能由第三方和市場承擔(dān)，有助于實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)精簡和裁減人員的目的，有利于節(jié)約政府開支；而引入競爭機(jī)制，將使公共物品和服務(wù)的提供更有效率。

但是，如果政府只看到第三方提供服務(wù)的優(yōu)勢而沒有看到其劣勢，放棄了對它的支持和監(jiān)管，第三方在提供公共服務(wù)方面也同樣會出現(xiàn)失靈的情況。薩拉蒙把它叫做“志愿失靈”⑤, 其最主要的表現(xiàn)是慈善供給不足，一是因?yàn)?ldquo;搭便車”問題使社會能夠供給的公共服務(wù)少于社會最優(yōu)，二是因?yàn)槭芙?jīng)濟(jì)波動的影響，第三方獲得的捐贈難以維持其正常的經(jīng)營，⑥三是因?yàn)榈谌接袝r可能會打著“非營利”的旗號從事營利性活動。為了改變第三方失靈的狀況，政府應(yīng)注重對第三方的財(cái)政資助，并通過稅收減免等政策鼓勵社會各界向第三方捐贈，同時通過績效評估等方法加強(qiáng)對第三方的監(jiān)管等。

上述幾點(diǎn)理由決定了政府必須與第三方建立合作伙伴關(guān)系，以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，克服各自的劣勢，形成社會多元共治的良好局面。合作伙伴關(guān)系的主要形式有：

合同承包。即政府與第三方組織簽訂合同，由后者承包某一方面的物品和服務(wù)。在這一合作形式中，政府是安排者，第三方是生產(chǎn)者或服務(wù)的提供者，由政府向它們支付費(fèi)用。可實(shí)行合同承包的公共服務(wù)范圍廣泛，包括垃圾收集、地面維護(hù)、街道清潔、城市綠化等。它是一種常見的政府購買公共服務(wù)形式，為各國所普遍采用。如在美國最常見的64項(xiàng)市政服務(wù)中，平均23%以合同方式外包給私營部門和第三方。⑦近年來，我國很多地方政府在市政管理和服務(wù)、弱勢群體關(guān)懷等方面也開始采用合同承包的形式，借助第三方提供公共服務(wù)。

政府補(bǔ)助。即政府給予生產(chǎn)者或服務(wù)提供者補(bǔ)貼。由于一些公共服務(wù)的盈利性不高，生產(chǎn)者提供服務(wù)的積極性不高，如果不給它們一定的補(bǔ)貼，公眾很難得到滿意的服務(wù)。補(bǔ)助的目的是為了降低特定物品對符合資格的消費(fèi)者的價格，使消費(fèi)者在市場上能夠向接受了政府補(bǔ)助的機(jī)構(gòu)購買物品。補(bǔ)助的形式可以是資金，也可以是稅收優(yōu)惠、低息貨款、貸款擔(dān)保等。在這種安排中，生產(chǎn)或服務(wù)的提供者是民營機(jī)構(gòu)，即營利機(jī)構(gòu)或非營利機(jī)構(gòu)，政府和消費(fèi)者都向它們支付費(fèi)用。政府補(bǔ)助的例子很多，如政府對一些學(xué)校的補(bǔ)助，對醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療器械行業(yè)的補(bǔ)助，對一些房地產(chǎn)開發(fā)商的補(bǔ)助（使他們向低收入者提供廉價住房），對文化、表演藝術(shù)團(tuán)體和藝術(shù)家的補(bǔ)助等。

憑單。它也是政府對公共服務(wù)項(xiàng)目所給予的一種補(bǔ)貼，與政府補(bǔ)助的不同之處是，它僅對特定消費(fèi)者群體實(shí)施補(bǔ)貼，目的在于使他們有能夠在市場上選擇消費(fèi)某一種服務(wù)的權(quán)利，政府向接受了憑單向消費(fèi)者提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用。憑單的優(yōu)點(diǎn)比補(bǔ)助明顯，因?yàn)樗严M(fèi)的選擇權(quán)放在了消費(fèi)者手中，從而引起生產(chǎn)或服務(wù)提供者之間的競爭，有助于提高服務(wù)效率和質(zhì)量。美國的憑單制最具有典型意義。美國聯(lián)邦層次憑單的運(yùn)用范圍包括四大領(lǐng)域，即食品與營養(yǎng)、教育、醫(yī)療和住房。美國退伍軍人權(quán)利法案是美國歷史上最成功的社會計(jì)劃之一，政府沒有直接提供資金去建立士兵大學(xué)，而是發(fā)放憑單，讓軍人選擇一所自己認(rèn)可的大學(xué)、學(xué)院或技校。醫(yī)療照顧項(xiàng)目也是實(shí)行憑單制度的一個重要領(lǐng)域，醫(yī)療照顧補(bǔ)助的接受者可以手持政府發(fā)放的一種身份證件作憑單，在任何一個政府指定的醫(yī)療組織中得到醫(yī)療服務(wù)。

上述對政府與第三方合作伙伴關(guān)系的論述主要涉及普惠性的公共物品的供給機(jī)制，現(xiàn)實(shí)生活中還存在一些特殊的公共服務(wù)，如社區(qū)公共服務(wù)（社區(qū)綠化和道路、小區(qū)共有物業(yè)的保值增值、社區(qū)公共衛(wèi)生和休閑物品等）等只由某一地域范圍內(nèi)的人群分享、某一特定人群所需要的特殊服務(wù)。面對這些特殊的需求，市場沒有動力為之，由政府出面提供服務(wù)則會導(dǎo)致不公平問題，而由具有自治性的第三方組織承擔(dān)供給責(zé)任則具有無可比擬的優(yōu)勢。

除了普惠性和特殊性的公共服務(wù)外，不同地區(qū)和不同類型的人群之間會面臨不同的資源稟賦和差異化的心理期望，因而存在不同的利益訴求，需要特定的社會組織作為代言人與外部人群進(jìn)行對話和交往。一來可以充當(dāng)公共權(quán)力與私人領(lǐng)域之間的過渡帶，防止公共權(quán)力對私人領(lǐng)域的不當(dāng)侵入，并把私人領(lǐng)域形成的共識傳遞給公共權(quán)力，改進(jìn)公共決策；二來可以通過組織化的力量阻止市場的過度擴(kuò)張。事實(shí)證明，在社會治理結(jié)構(gòu)中，如果政府承攬了過多的公共事務(wù)，勢必會擠壓社會自治的空間，使公權(quán)力過度侵害社會和公民的利益，進(jìn)而使政府成為社會矛盾的焦點(diǎn)，人們會將各種問題的存在歸因于政府，向政府發(fā)泄怨恨和憤怒，政府成為矛盾的一方，無法充當(dāng)公平的“仲裁者”的角色。近年來，一些群體性事件的發(fā)生就是缺乏社會自治（如缺乏村民自治，農(nóng)民視村委會為“準(zhǔn)政府”）惹的禍。更嚴(yán)重的是，缺乏社會自治會使民眾像一盤散沙，無法有效整合他們的利益訴求，政府無法知曉他們的真實(shí)需要，造成政府與社會之間的巨大鴻溝，進(jìn)而導(dǎo)致治理盲點(diǎn)和無序，當(dāng)矛盾激化到一定程度并發(fā)生群體性事件時，政府還不知道跟誰進(jìn)行對話而無所適從，從而加大了治理的成本。因此，政府惟有給第三方讓渡出適度的治理空間，從矛盾的漩渦中擺脫出來，讓社會走上自治之道，才能使自己充當(dāng)社會糾紛“仲裁者”的角色，促進(jìn)社會公平正義。

第三方還是監(jiān)督和制衡政府的重要力量。公共選擇理論認(rèn)為：政府是由人（公務(wù)員）組成的，因此不可避免地會帶有人的各種弱點(diǎn)，比如逐利、謀私等，其表現(xiàn)形式就是尋租、權(quán)錢交易、貪污腐敗、官僚主義、不講效率。長期以來，我們傾向于采用自上而下的權(quán)力制衡和思想教育的方法進(jìn)行反腐，但效果并不明顯。一是因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督力量是有限的，二是因?yàn)?ldquo;官官相護(hù)”的潛規(guī)則使官員彼此之間對一些或明或暗的不符合法律法規(guī)和其他制度的行為或灰色行為視而不見或暗中相助，大家彼此心照不宣，共同維護(hù)官員群體的特殊和既得利益格局。現(xiàn)實(shí)呼喚來自第三方的橫向監(jiān)督和制衡。第三方監(jiān)督的優(yōu)勢來自于其活動范圍的廣泛性和“人多勢眾”。官員是生活在社會之中的，所謂“沒有不透風(fēng)的墻”，其一舉一動都存在蛛絲馬跡，容易被民眾發(fā)覺，“群眾的眼晴是雪亮的”。在國外，很多民間組織專門從事監(jiān)督政府的工作，其組織成員生活在社會的各個角度，他們經(jīng)常出沒于一些娛樂場所，跟蹤官員的行為動向。世界上，沒有一個廉潔的政府不是監(jiān)督出來的，指望政府官員的自覺是沒有希望的，這是迄今為止的一個普遍規(guī)律。近期以來，新的一屆領(lǐng)導(dǎo)集體出臺“八項(xiàng)規(guī)定”后，不少民眾和媒體紛紛加入到監(jiān)督的行列，很多公款吃喝和公車私用的現(xiàn)象被曝光，形成對“三公”的高壓態(tài)勢，就是一個有力的證明。

第三方在幫助政府監(jiān)管市場方面也是一支不可或缺的重要力量。市場具有天然的擴(kuò)張性和掠奪性，并具有強(qiáng)大的威力，單憑政府的力量難以對其實(shí)施有效的監(jiān)管，而且，政府有可能被市場力量所“俘獲”而放棄其監(jiān)管責(zé)任，近年來我國的假冒偽劣商品泛濫、環(huán)境污染問題嚴(yán)重等就是一個最好的證明。這個時候，就需要第三方的力量（如民間消費(fèi)者組織、環(huán)保組織等）來彌補(bǔ)政府力量的不足，防止市場對社會的過度侵害，維護(hù)社會的健康與和諧。