經(jīng)過三十多年的改革開放，我國基本建立了中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這種體制促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展?，F(xiàn)在，我國的改革開放又處在一個(gè)重要關(guān)口。

黨的十七大報(bào)告提出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。2009年中央一號(hào)文件明確提出推進(jìn)省直管縣體制改革。此后，除民族八省、區(qū)外，其他二十多個(gè)省都緊鑼密鼓地開展了“省直管縣”行政管理體制改革工作。在全國“省直管縣”體制改革的大趨勢下，民族自治州面臨激烈的沖突與選擇，自治州體制改革已成為一個(gè)不可回避的問題。

自治州行政體制與“省直管縣”的沖突

自治州的改革與現(xiàn)行憲法和民族區(qū)域自治法的沖突。民族區(qū)域自治是我國的一項(xiàng)基本政治制度。我國現(xiàn)行憲法明確了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府等相關(guān)民族自治的內(nèi)容。依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》，先后建立了5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣（旗），55個(gè)少數(shù)民族中有44個(gè)建立了民族自治地方。就自治州而言，建立時(shí)間先后不一。自治州與地、市并行，共同構(gòu)成我國省、地（市、州）、縣地方行政體制中間層級(jí)。這種體制與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有關(guān)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府是全能型政府，包攬?jiān)蕉嘣焦懿贿^來，越管不過來就需要增設(shè)層級(jí)管理。加之經(jīng)濟(jì)、信息通訊落后，省級(jí)決策客觀上需要一個(gè)中間環(huán)節(jié)來傳達(dá)。①自治州承擔(dān)和行使對(duì)轄區(qū)內(nèi)縣（旗）的行政管理職能，同時(shí)還有民族自治功能。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，通訊、交通的高速發(fā)展，這種管理體制顯現(xiàn)的弊端嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。“省直管縣”行政管理體制改革，除去省、縣之間的中間層級(jí)，是改革發(fā)展的必然。然而，由于自治州的建立是由我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的，改革自治州行政體制，必然會(huì)與憲法、法律規(guī)定相沖突。

民族自治行政體制與國家行政體制的沖突。國家實(shí)行“省直管縣”行政體制改革是進(jìn)一步深化改革開放的重大舉措，其目的在于精簡和規(guī)范各議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層級(jí)，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、政出多門等問題。就是要減政放權(quán)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，從而推動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)健康發(fā)展。我國的民族自治權(quán)很大程度上是來自于法律授權(quán)。從政治體制的角度看，自治州這一層級(jí)的行政體制改革，必須服從于國家的行政體制統(tǒng)一，確保國家行政層級(jí)的統(tǒng)一性。

民族自治區(qū)域?qū)嵭?ldquo;省直管縣”的相容性、必要性

民族自治權(quán)與“省直管縣”的相容性。民族區(qū)域自治與“省直管縣”無論從行政體制上，還是法律制度上并不相悖。首先，我國是單一制國家，法律制度具有統(tǒng)一性，自治權(quán)的行使必須服從于國家的統(tǒng)一。自治州的行政改革，不但不會(huì)削弱民族自治，反而會(huì)使民族自治的行使更加具體充分。從行政體制與法律制度上看，民族地區(qū)實(shí)行“省直管縣”是相容的。其次，從民族財(cái)政自治權(quán)與“省直管縣”關(guān)系來看，財(cái)政自治權(quán)是民族自治權(quán)的重要組成部分，而財(cái)政自治權(quán)則是指在我國憲法和財(cái)政法律法規(guī)所確定的框架內(nèi)，自治地方政府依法管理本地區(qū)的財(cái)政事務(wù)的財(cái)政權(quán)。“可見，財(cái)政自治權(quán)限的內(nèi)在規(guī)定性和自治程度受制于國家憲法和財(cái)政法規(guī)的內(nèi)在規(guī)定，并且與國家經(jīng)濟(jì)資源配置方式、民主政體和其他經(jīng)濟(jì)因素密切相關(guān)。從這個(gè)角度說，財(cái)政自治權(quán)由民族自治權(quán)衍生，為維護(hù)民族自治權(quán)服務(wù)，但其變遷方式及變遷進(jìn)程由憲法及財(cái)政法規(guī)所決定。”②因此說，民族自治權(quán)與“省直管縣”在民族地區(qū)執(zhí)行是相容的。

民族區(qū)域?qū)嵭?ldquo;省直管縣”的必要性。“省直管縣”就是將省管市（地、州）、市（地、州）管縣三級(jí)行政管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;省直管市、縣”二級(jí)行政管理體制，對(duì)縣的管理由原來的市（地、州）管縣模式改為省直接管理縣。其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃項(xiàng)目審批等，取消中間層級(jí)的市（地、州）對(duì)縣級(jí)的行政、財(cái)政管理關(guān)系。“省直管縣”可以解決市（地、州）管縣體制的財(cái)政漏斗、權(quán)力漏斗、效率漏斗所帶來的一系列弊病。若對(duì)自治州進(jìn)行改革，可增加原自治州內(nèi)縣域的發(fā)展機(jī)遇，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，撤州建民族自治縣，縣依法可獲得立法權(quán)，可以為改革發(fā)展自主權(quán)提供法律保障。第二，可以直接享受中央和省對(duì)民族自治縣的財(cái)政直接轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目等，不被中間層級(jí)截留。第三，可以滿足民族群眾對(duì)建設(shè)公共服務(wù)型政府和改善民生的訴求，通過強(qiáng)縣來增強(qiáng)社會(huì)管理和基本公共服務(wù)，通過縣級(jí)政府財(cái)力來保證民生。第四，實(shí)行“省直管縣”是以最小的行政成本產(chǎn)生最大的行政管理效益，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。