三

要突破政府轉(zhuǎn)型的障礙，關(guān)鍵在于，必須從我國的國情出發(fā)，充分考慮到公務員、政府自身、社會等各方面需求，兼顧經(jīng)濟效益和社會效益、短期利益和長遠利益，通過觀念更新、制度革新、體制創(chuàng)新來改善政府的治理狀況和提高政府的治理能力。

( 一)

強化服務意識，樹立現(xiàn)代政府理念。現(xiàn)代政府是一種以社會為本位、以提供公共產(chǎn)品和公共服務為主要職能，以公開、規(guī)范、效能、正義為價值取向的服務型政府。建設(shè)服務型政府是我國政府轉(zhuǎn)型的方向和目標。它要求政府機關(guān)及其工作人員必須破除傳統(tǒng)的權(quán)力本位、官本位觀念，牢固樹立全心全意為人民服務的思想和以人為本的理念，時刻把人民群眾利益和幸福放在首位，把人民群眾高興不高興、滿意不滿意、贊成不贊成、答應不答應作為衡量政府一切工作的根本尺度和準則;

破除人治的觀念，牢固樹立法治的理念，各級行政機關(guān)要依據(jù)憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使行政權(quán)力，管理國家事務，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法，堅決防止和克服權(quán)力濫用;

破除權(quán)力運行上的神秘主義，牢固樹立公開透明的理念，行政主體在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，要通過法定形式和程序，主動將行政信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開，以加強政府行政的透明度，保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán);

破除工作作風上的官僚主義，牢固樹立效能的理念，政府及其工作人員要不斷改進管理方式和服務手段，提高工作效率和服務水平，努力實現(xiàn)公共利益最大化，滿足社會公眾多樣化的社會需求;

破除各種特權(quán)思想，牢固樹立公平正義的理念，政府要從法律、制度、政策上營造公平正義的社會環(huán)境，促進經(jīng)濟收入的合理分配，逐步實現(xiàn)基本公共服務的均等化，讓人民共享改革發(fā)展的成果。為使政府機關(guān)及其工作人員增強服務意識，樹立現(xiàn)代政府理念，在現(xiàn)實工作中，應該采取行之有效的措施：

一是嚴格公務員的準入條件和程序，在公務員考試中加大對群眾史觀、科學發(fā)展觀、現(xiàn)代管理理論、憲法和行政法律法規(guī)、共產(chǎn)黨的綱領(lǐng)、宗旨和優(yōu)良傳統(tǒng)等理論知識的考核，并把理論知識的考核和考生的個人誠信記錄結(jié)合起來，綜合判定其政治素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)，從源頭上確保公務員隊伍的整體素質(zhì)。二是加強公務員日常的工作學習和理論培訓，讓公務員通過學習政府規(guī)章制度、分析典型的行政案例、相互交流管理經(jīng)驗、撰寫社會調(diào)查報告等多種方式提高理論水平，增強政治自覺，不斷提升管理能力和服務水平。三是盡量將公務員的思想政治狀況加以量化，納入考評體系，重點考察官民關(guān)系、政府誠信度、居民對轄區(qū)內(nèi)公共品和公共服務的滿意度，使這些指標成為公務員考核定級、評優(yōu)評先和職務晉升的重要依據(jù)。

( 二)

完善法律制度，遏制政府機關(guān)及其工作人員的利益沖動。“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”〔15〕只有通過健全法律制度來合理定位政府的角色、明確政府的權(quán)限、統(tǒng)一公務員的責權(quán)利，才能從根本上抑制政府機關(guān)及其工作人員的利益沖動，保障公民的基本權(quán)益。當務之急是：

第一，完善《反壟斷法》中關(guān)于行政性壟斷方面的規(guī)定。2007 年 8 月 30日通過的《反壟斷法》，雖然對行政性壟斷作了專門的規(guī)定，但遺憾的是，這些規(guī)定還存在著諸多不足，有必要在賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)真正行政壟斷管轄權(quán)、建立嚴格的行政性壟斷法律責任體系，設(shè)置行政公益訴訟制度、民事公訴制度和司法審查制度等方面進一步完善《反壟斷法》，消除行政性壟斷可能帶來的廣泛尋租、腐敗以及破壞市場競爭的危害。第二，加快行政審批制度改革。行政審批權(quán)的存在容易降低行政效率、限制競爭和引起權(quán)力尋租。我國雖然經(jīng)過幾次審批制度改革，取得了明顯的成效，但遠沒有達到改革的目標，目前迫切需要在依法合理設(shè)定行政審批的主體和范圍、規(guī)范行政審批的程序、方式和步驟、健全行政審批監(jiān)督制約機制的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的各種行政審批項目進行系統(tǒng)的清理。第三，盡快推進官員財產(chǎn)公開制度。官員財產(chǎn)公開制度是一種通過法律的形式強制官員申報和公開財產(chǎn)狀況，以便加強對官員的監(jiān)督和約束，預防和遏制腐敗的有效手段。官員財產(chǎn)公開制度，是世界通行的做法。當前，這一制度在我國一些地區(qū)進行了試點，但在實踐中并沒有取到預期效果，試點地區(qū)的官員在進行財產(chǎn)公開時普遍存在著申報的財產(chǎn)種類不全、內(nèi)容缺乏監(jiān)督核實、公示范圍有限等問題，因而，官員財產(chǎn)公開制度要想取得實效，必須通過立法的形式強力推行，不過，為減少改革阻力，可以考慮在“公推公選”的官員中首先實行這一制度，然后逐步推廣。

( 三)

創(chuàng)新行政管理體制，切實轉(zhuǎn)變政府職能。政府機構(gòu)改革的核心內(nèi)容就是轉(zhuǎn)變政府職能。當前，為了進一步消除體制性障礙，需要不斷深化行政管理體制改革，完善政府的公共服務職能。首先，在行政決策上，一是理順中央與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系。中央政府的決策權(quán)應該集中在大政方針和宏觀調(diào)控方面，要按照分工合作、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則，合理分配中央與地方政府的事權(quán)，明確劃分各自的職能界限。二是理順地方人大決定權(quán)與同級黨委決策權(quán)的關(guān)系。地方黨委的決策，應側(cè)重于從總體上作出政治性、方向性、原則性的決定，通常以黨內(nèi)文件的形式出現(xiàn)，只對本地區(qū)的黨組織和黨員干部有約束力;地方人大的決定，是在同級黨委領(lǐng)導下，按照法律程序，對涉及本地區(qū)社會政治經(jīng)濟生活的有關(guān)事務作出決定，最后以地方性法規(guī)或法規(guī)性決議的形式出現(xiàn)，對本地區(qū)的所有社會成員都具有普遍的約束力。三是完善各級政府的參與式行政決策機制。要對涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項，實行社會公示和社會聽證制度，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。四是健全決策的跟蹤反饋和責任追究機制。要跟蹤重大行政決策執(zhí)行情況，多方面了解利益相關(guān)方和社會公眾對決策實施的意見和建議，全面客觀地評估決策執(zhí)行效果，對違反決策規(guī)定、盲目決策造成重大損失的官員，要按照“誰決策、誰負責”的原則，嚴格追究責任，實現(xiàn)決策權(quán)和決策責任相統(tǒng)一。其次，在行政執(zhí)法上，一是深化“大部制”改革，明確行政執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限，推進綜合執(zhí)法試點，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理;

二是建立和健全行政執(zhí)法崗位責任制，明確規(guī)定執(zhí)法部門的職責、權(quán)限、考核和獎懲辦法，以崗位定人員，責任落實到人。三是嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責。行政機關(guān)對行政管理相對人、利害關(guān)系人作出行政決定前，應告知其陳述和申辯的權(quán)利;

作出行政決定時，應具體說明理由;作出行政決定后，應告知其申請行政復議或者提起行政訴訟的權(quán)利;

對重大事項，行政管理相對人、利害關(guān)系人依法要求聽證的，符合條件的，行政機關(guān)應按規(guī)定組織聽證。四是提倡柔性執(zhí)法方式。在提高執(zhí)法透明度的基礎(chǔ)上，改變傳統(tǒng)的以行政處罰、行政強制為主的執(zhí)法方式，更多地探索和嘗試運用行政指導、行政契約等柔性執(zhí)法方式。五是落實行政責任追究制。應根據(jù)行政責任人過錯的大小或違法犯罪情節(jié)的輕重，明確執(zhí)法過錯責任的追究種類和方式，采取切實有效的辦法，追究其行政責任、民事責任或刑事責任。最后，在行政監(jiān)督上，完善行政監(jiān)督機制。要通過加快行政監(jiān)督立法和修改現(xiàn)有的行政法律法規(guī)，從制度和組織上保證各級人民政府自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、監(jiān)察、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督。當前，針對我國社會監(jiān)督乏力的特點，應重點強化社會監(jiān)督：

一是加大政府信息公開力度。要認真貫徹實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，制定完善《條例》實施辦法，利用政府網(wǎng)站、政府公報、新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視以及信息公開欄等多種渠道，及時、主動地向社會公開《條例》規(guī)定應該公開、能夠公開的信息，尤其要重點推進財政預算決算、“三公”經(jīng)費和行政經(jīng)費、保障性住房、環(huán)境保護、食品安全、招標投標、生產(chǎn)安全事故、征地拆遷、價格和收費等領(lǐng)域的政府信息公開。要通過加大政府信息公開力度，依法保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓行政權(quán)力更加透明。二是充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作為一種全新的監(jiān)督形式，已經(jīng)成為民意表達和反腐敗的重要陣地。政府部門應該加強網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督平臺建設(shè)，拓寬和完善網(wǎng)絡(luò)舉報監(jiān)督的渠道和方法，充分挖掘網(wǎng)絡(luò)的反腐功能。同時要加強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，對網(wǎng)絡(luò)輿論進行正確引導和規(guī)范。三是擴大公民有序的政治參與。依法實行民主監(jiān)督是公民參與政治生活的重要內(nèi)容。近年來公民參與政治生活，可以通過信訪舉報制度、人大代表聯(lián)系群眾制度、輿論監(jiān)督制度、監(jiān)督聽證會、民主評議會、網(wǎng)上評議政府等方式進行民主監(jiān)督。但由于制度的缺失和參與渠道不暢、公民參與意識的薄弱等原因，公民有序參與政治的廣度和深度嚴重不足。所以，提高公民的政治參與度，加強民主監(jiān)督，需要創(chuàng)新公民政治參與機制，拓寬參與的渠道，給公眾提供座談會、論證會、聽證會、書面征求意見、公民旁聽、網(wǎng)上討論、直接接待等多種政治參與的方式。再者，政府績效評估要引入公民參與機制。對政府公務員進行績效考核，要把民意測驗的結(jié)果、“公民滿意度、幸福感”作為考評公務員的重要砝碼。

注釋：

〔1〕遲福林： 《政府轉(zhuǎn)型“一場深刻的革命”》，《經(jīng)濟觀察報》2003 年 12 月 27 日。

〔2〕劉厚金： 《我國政府轉(zhuǎn)型的邏輯路徑與動力分析》，《上海行政學院學報》2008 年第 4 期。

〔3〕鄒育根： 《當前中國地方政府信任危機事件的型態(tài)類別、形成機理與治理思路》，《中國行政管理》2010 年第 4 期。

〔4〕劉熙瑞： 《服務型政府———經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，《中國行政管理》2002年第 7 期。

〔5〕遲福林： 《發(fā)展中促轉(zhuǎn)變 轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展》，《光明日報》2011 年 1 月 13 日。

〔6〕江澤民： 《江澤民文選》第 3 卷，北京： 人民出版社，2006 年，第 133 頁。

〔7〕馬慶鈺： 《告別西西弗斯———中國政治文化分析與展望》，北京： 中國社會科學出版社，2002 年，第153 頁。

〔8〕習近平： 《扎實做好保持黨的純潔性各項工作》，《求是》2012 年第 6 期。

〔9〕李欣欣： 《打開公務用車消費灰箱》，《瞭望》2010 年第 1 期。

〔10〕劉義昆： 《改革沒有力度，公車只會越改越多》，《檢察日報》2012 年 5 月 30 日。

〔11〕王小魯： 《灰色收入不應回避》，《第一財經(jīng)日報》2011 年 7 月 26 日。

〔12〕〔美〕丹尼斯·C·繆勒： 《公共選擇理論》，北京： 中國社會科學出版社，1999 年，第 300 頁。

〔13〕吳志華： 《行政體制改革與內(nèi)動力》，《華東師范大學學報( 哲學社會科學版) 》2006 年第 3 期。

〔14〕周光輝： 《決策體制的形成與變革》，《中國社會科學》2011 年第 3 期。

〔15〕鄧小平： 《鄧小平文選》第 2 卷，北京： 人民出版社，1994 年，第 333 頁。