摘要 官員機(jī)會(huì)主義行為的根源主要有：多層級(jí)龐大的政府組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)化的體制造成的信息不對(duì)稱；科層制發(fā)育不良，管理規(guī)范化程度較低，讓機(jī)會(huì)主義有隙可乘；轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度供給不足；績(jī)效考核的結(jié)果導(dǎo)向和自上而下的壓力型體制；問責(zé)機(jī)制的缺失等。治理官員機(jī)會(huì)主義行為的機(jī)制主要包括改造政府組織結(jié)構(gòu)和構(gòu)建合理配置的權(quán)力結(jié)構(gòu)；增加制度供給，加快政府工作的規(guī)范化和制度化進(jìn)程；改革政府績(jī)效管理機(jī)制；完善問責(zé)機(jī)制建設(shè)等。
關(guān)鍵詞 轉(zhuǎn)型時(shí)期 官員 機(jī)會(huì)主義 根源 治理機(jī)制
機(jī)會(huì)主義，也稱投機(jī)主義（Opportunism），是指為了達(dá)到目的而不擇手段，以結(jié)果來衡量一切，不重視過程和規(guī)則。如果它有原則的話，那么它的最高原則就是勝者王、敗者寇這一條。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，機(jī)會(huì)主義源于人類的有限理性、外部性和信息不對(duì)稱。機(jī)會(huì)主義行為在社會(huì)生活中經(jīng)常存在，它在經(jīng)濟(jì)生活中一般表現(xiàn)為用虛假的或空洞的信息欺騙交易對(duì)象的另一方，以謀取個(gè)人利益，如合約中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)、虛假?gòu)V告、專利剽竊、偷稅漏稅、偷懶行為等。官場(chǎng)上的機(jī)會(huì)主義主要表現(xiàn)為欺上瞞下、弄虛作假、為了地方利益或部門利益或個(gè)人利益而不按法律和規(guī)章制度辦事、以權(quán)謀私、對(duì)待上級(jí)和群眾當(dāng)面一套背后一套、令不行禁不止等，導(dǎo)致政府行為混亂，損害了政府的公信力，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行埋下巨大的隱患。
官員機(jī)會(huì)主義行為的體制根源
多層級(jí)龐大的政府組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)化的體制造成的信息不對(duì)稱性。機(jī)會(huì)主義的一個(gè)重要根源是信息不對(duì)稱性，而政府部門信息不對(duì)稱性主要來自于管理者與被管理者之間的空間距離和專業(yè)化分工①，即來自于政府縱向管理鏈條和橫向部門之間的界限。從縱向來看，中國(guó)政府是五個(gè)層級(jí)，即中央、?。ㄊ?、區(qū)）、市、縣、鄉(xiāng)，層級(jí)越多，信息傳遞的失真程度就越大。再加上在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，下級(jí)政府是上級(jí)政府的代理機(jī)構(gòu)②，上下級(jí)之間是一種委托代理關(guān)系。由于上下級(jí)之間的目標(biāo)不一樣，自然就會(huì)出現(xiàn)委托——代理問題。上級(jí)政府的目標(biāo)是通過制定政策實(shí)施宏觀管理，實(shí)現(xiàn)整體公共資源的有效配置和社會(huì)福利效用的最大化，而下級(jí)政府則負(fù)責(zé)具體的實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。在地方治理這一層次，本級(jí)政府對(duì)本地的資源稟賦、要素價(jià)格、公共物品的供需結(jié)構(gòu)、人們的福利水平等都比上級(jí)政府擁有明顯的優(yōu)勢(shì)。有的時(shí)候，地方政府為了謀求本地的效用最大化，在與上級(jí)政府的博弈中，會(huì)有意識(shí)地隱瞞或夸大某些方面的信息，以期獲得上級(jí)政府在政策方面的優(yōu)惠，或通過轉(zhuǎn)移支付獲得更多的財(cái)政支持，或采取一些“搭便車”的方法獲得利益。由于層級(jí)多，管理鏈條長(zhǎng)，上下級(jí)之間必然存在信息的不對(duì)稱性，而上級(jí)欲獲得與下級(jí)相同的信息幾乎不可能。即使可能，也會(huì)因成本巨大而變得毫無意義。
從橫向來看，中國(guó)有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，各地的情況千差萬別。每個(gè)政府層級(jí)又有不同的職能部門，有的甚至多達(dá)幾十個(gè)，它們各自負(fù)責(zé)某一行業(yè)或領(lǐng)域的管理，制定或執(zhí)行某一方面的法律和政策，彼此之間涉及不同的專業(yè)知識(shí)，互不了解，所謂“隔行如隔山”。在權(quán)力碎片化的分割體制下，很多時(shí)候從事某一行業(yè)或領(lǐng)域的監(jiān)管又需要不同部門之間進(jìn)行合作，部門間會(huì)經(jīng)常因信息的專有性而出現(xiàn)合作的困境。面對(duì)如此多層級(jí)和部門的龐大政府組織，必然要求形成集分結(jié)合的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，該集中的集中，該放權(quán)的放權(quán)。但是，在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，很多時(shí)候權(quán)力卻往集中的方向發(fā)展。這種“一刀切”的做法不可能“放之四海而皆準(zhǔn)”，只適合個(gè)別地方的情境，未必符合其他地方的實(shí)際。于是，一些地方就可能采取“上有政策、下有對(duì)策”的手段予以應(yīng)付，甚至下級(jí)之間“共謀”聯(lián)合起來應(yīng)付上級(jí)。當(dāng)省里來檢查時(shí)，市、縣、鎮(zhèn)聯(lián)合起來對(duì)付省的檢查團(tuán)；當(dāng)市里來檢查時(shí)，縣鎮(zhèn)就聯(lián)合起來對(duì)付市里的檢查團(tuán)”。③當(dāng)然，官員機(jī)會(huì)主義行為有一定的客觀體制原因，它不一定是負(fù)面的行為，有時(shí)出于維護(hù)一個(gè)地方的正當(dāng)利益而對(duì)上級(jí)政策做變通處理。問題在于，既然某一個(gè)政策可能因不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際而不嚴(yán)格執(zhí)行，其他政策也可能會(huì)因同樣的理由不予貫徹，從而為負(fù)面的機(jī)會(huì)主義行為提供借口， 這無疑是層級(jí)多而又龐大的政府組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)化的體制使然。
科層制發(fā)育不良，管理的規(guī)范化程度低。政府組織是一個(gè)典型的科層制組織。所謂科層制，是指一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為主的組織體系和管理方式，具有專門化、等級(jí)制、規(guī)則化、非人格化和技術(shù)化特征。政府通過科層制運(yùn)行方式向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，以促進(jìn)效率和公平。中國(guó)社會(huì)素有“人治”觀念，文化傳統(tǒng)普遍具有非理性主義的特征，不重視組織機(jī)制的建設(shè)，導(dǎo)致各類組織的科層化程度低，政府組織也不例外。我國(guó)的公務(wù)員體系由于職位分類過于簡(jiǎn)單，職位管理的科學(xué)化和規(guī)范化程度低?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，按照職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。并且還規(guī)定，需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類別。分類是科學(xué)管理的前提，人事管理也一樣，只有根據(jù)職位的性質(zhì)、責(zé)任的繁簡(jiǎn)和輕重、為完成職務(wù)所需要的資格條件等對(duì)職位進(jìn)行科學(xué)的分類，才能為人力資源管理奠定基礎(chǔ)。對(duì)于幾百萬公務(wù)員來說，只對(duì)他們作上述分類，顯然過于簡(jiǎn)單和粗糙。對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行嚴(yán)格的分類管理是從美國(guó)開始的。早在20世紀(jì)40年代，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了新的職位分類法，將公務(wù)員職位分為一般職位（GS）和技藝保管兩大類。一般職類分為18個(gè)職等，按責(zé)任大小、難易程度、資格要求的不同，規(guī)定了職等標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的工資表，規(guī)定了不同工種職位間的工資對(duì)應(yīng)關(guān)系。技藝保管類分為10個(gè)職等，也規(guī)定了相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)。兩大類職位共分為27個(gè)職組、569個(gè)職系，以后逐漸減為22個(gè)職組、439個(gè)職系?？梢钥闯?，美國(guó)的職位分類非常細(xì)致，專業(yè)化程度高。
與職位分類密切相關(guān)的一項(xiàng)工作是職位分析，它是職位分類的微觀基礎(chǔ)，與人員編制、招聘、培訓(xùn)、考核、職務(wù)升降、薪酬設(shè)計(jì)和勞動(dòng)關(guān)系等諸多環(huán)節(jié)都有密切的關(guān)系，它與職位分析工作齊頭并進(jìn)，實(shí)現(xiàn)工作職責(zé)、權(quán)限和工作任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，從而為日常的政府管理提供依據(jù)。然而，時(shí)至今日，我國(guó)大多數(shù)的公務(wù)員崗位還未開展職位分析工作。上個(gè)世紀(jì)80年代以后，一些政府部門實(shí)行了崗位責(zé)任制，但它們多停留于簡(jiǎn)單羅列若干個(gè)工作內(nèi)容而已。后來，一些政府機(jī)構(gòu)嘗試進(jìn)行職位分析，但卻存在不規(guī)范和過于簡(jiǎn)單化等諸多問題。各地普遍實(shí)行的“三定”方案（定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制），雖然為職位管理提供了依據(jù)，但對(duì)職位職責(zé)的描述非常粗線條，并且均在機(jī)構(gòu)改革時(shí)匆忙趕就，并非在建立在嚴(yán)格的職位分析的基礎(chǔ)上，沒有具體規(guī)定職位的權(quán)限、工作任務(wù)和流程等。實(shí)際上，很多政府部門并不嚴(yán)格依據(jù)“三定”方案進(jìn)行職位管理。
職位分類和職位分析工作不健全不僅導(dǎo)致我國(guó)政府管理的專業(yè)化程度低，削弱了公務(wù)員的職業(yè)能力，更嚴(yán)重的是，出現(xiàn)權(quán)力責(zé)任關(guān)系失衡現(xiàn)象，加劇了權(quán)力向上集中的趨勢(shì)，但責(zé)任卻不斷下沉，阻礙了政府工作效率的提高和責(zé)任的有效落實(shí)。同時(shí)，工作流程和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范使行為人的自由裁量空間較大，管理者與被管理者之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱，這種情況在行政審批和日常執(zhí)法中表現(xiàn)得最為明顯，為尋租和機(jī)會(huì)主義留下了伏筆。
轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度供給不足。與科層制發(fā)育不良密切相關(guān)的是存在不少法律法規(guī)空白或法律法規(guī)內(nèi)容過于粗線條，滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。中國(guó)正處于快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，由計(jì)劃到市場(chǎng)、由封閉到開放，很多實(shí)踐無經(jīng)驗(yàn)可循，需要我們獨(dú)立自主去摸索，從而導(dǎo)致制度供給能力不足和制度短缺。在這種情況下，必然要求地方政府出臺(tái)一些政策或通過行政命令等去調(diào)整某些社會(huì)關(guān)系，使他們獲得了較大的自主選擇信息和解釋政策的空間，有可能違背公共性準(zhǔn)則，以機(jī)會(huì)主義行為謀取地方利益、部門利益或個(gè)人利益，獲得制度的壟斷“租金”。
績(jī)效考核的結(jié)果導(dǎo)向和自上而下的壓力型體制。上級(jí)在施政過程中，為了使自己定下來的戰(zhàn)略目標(biāo)得到落實(shí)，往往需要借助績(jī)效考核這一管理工具。由于上下級(jí)之間的空間距離、專業(yè)知識(shí)具體情境不一樣，會(huì)使上級(jí)難以對(duì)下級(jí)的施政過程進(jìn)行全流程監(jiān)控，為了簡(jiǎn)化操作流程和減少成本，上級(jí)政府會(huì)傾向于給下級(jí)設(shè)計(jì)各種各樣的工作目標(biāo)作為考核的標(biāo)準(zhǔn)，以結(jié)果論英雄。上個(gè)世紀(jì)末，我國(guó)政府實(shí)行以目標(biāo)責(zé)任制為重點(diǎn)的考核制度，就是在這種簡(jiǎn)化操作的邏輯下產(chǎn)生的，它是一種典型的重結(jié)果輕過程的自上而下的壓力型考核。由于考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤，還動(dòng)輒“一票否決”，為了完成目標(biāo)，下級(jí)政府官員窮于應(yīng)付。再加上干部年輕化進(jìn)程的加快，不少地方對(duì)不同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡都有上限規(guī)定，如35歲以上的不能再提拔進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，40歲以上的基本不再提拔進(jìn)入縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，50歲以上的基本不再提拔進(jìn)入地市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，57歲以上的不再提拔進(jìn)入省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。這種對(duì)年齡上限的硬性限制更加激勵(lì)了有晉升愿望的官員盡快出政績(jī)④。于是，官員之間出現(xiàn)了“晉升錦標(biāo)賽”⑤，導(dǎo)致政府行為短期化，追求片面政績(jī)；“數(shù)字出官”、“官出數(shù)字”、“數(shù)字出成績(jī)”，在統(tǒng)計(jì)上弄虛作假；不顧本地的實(shí)際，盲目追求快速度等機(jī)會(huì)主義行為。其結(jié)果造成了大量資源浪費(fèi)，加劇經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的波動(dòng)，加劇了地區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，損害了國(guó)家的整體利益。⑥這種機(jī)會(huì)主義行為實(shí)際上是為了個(gè)人晉升而不惜犧牲地方和國(guó)家的整體利益，無疑是考核的結(jié)果導(dǎo)向和晉升上的年齡限制疊加作用的結(jié)果，實(shí)際上也是體制惹的禍。
問責(zé)機(jī)制的缺失。問責(zé)機(jī)制可以分為兩種，即縱向問責(zé)機(jī)制和橫向問責(zé)機(jī)制。就中國(guó)國(guó)情而言，現(xiàn)有的縱向問責(zé)機(jī)制大致有4種形式：其一，黨管干部原則下，上一級(jí)黨委控制了下一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的任免權(quán)，希望通過這種人事權(quán)的控制保證政令暢通；其二，1994年分稅制改革后，增加了中央的財(cái)政分配比例，中央希望通過轉(zhuǎn)移支付更好地控制地方政府；其三，上個(gè)世紀(jì)90年代中期開始，為保障國(guó)家政策的權(quán)威性和統(tǒng)一性，中央政府“試水”行政集權(quán)，設(shè)立一些垂直管理機(jī)構(gòu)；其四，加大反腐力度，懲治以權(quán)謀私行為，其形式是通過上一級(jí)的紀(jì)檢、反貪、監(jiān)察、審計(jì)部門對(duì)下一級(jí)的政府部門進(jìn)行監(jiān)督。但是，這些機(jī)制是有缺陷的，人事權(quán)控制有可能因出現(xiàn)“裙帶關(guān)系”而流于形式或因考核機(jī)制的缺失而助長(zhǎng)了機(jī)會(huì)主義行為；轉(zhuǎn)移支付可能因人手不足和地域、知識(shí)的限制而產(chǎn)生信息不對(duì)稱，以及尋租而出現(xiàn)“跑步（部）前（錢）進(jìn)”的現(xiàn)象，也可能由于無法監(jiān)管資金的使用而造成財(cái)政資源的浪費(fèi)；通過行政集權(quán)的方式進(jìn)行控制因需要依賴地方政府的支持才能有效執(zhí)法而使垂直機(jī)構(gòu)受制于地方，因而難以抵制地方的機(jī)會(huì)主義行為；縱向反腐機(jī)構(gòu)則會(huì)因信息來源渠道的不足、機(jī)構(gòu)的“碎片化”、手段的有限性和獨(dú)立性不足而使它們?cè)诿鎸?duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期制度漏洞多而力不從心。橫向的問責(zé)機(jī)制主要有兩種形式，即人大的問責(zé)和社會(huì)問責(zé)。在黨的一元領(lǐng)導(dǎo)體制下，執(zhí)政黨、政府、人大是三位一體的，三者之間有著共同利益目標(biāo)和分工合作關(guān)系，分治條件不充分。此外，人大接近現(xiàn)場(chǎng)的條件不完備，主要通過聽匯報(bào)、看材料的間接方式進(jìn)行監(jiān)督，政府作為被監(jiān)督方因許多主客觀的原因而封閉信息，從而大大削弱了信息對(duì)稱的可能性⑦。而社會(huì)監(jiān)督主要來自媒體和公眾，但他們因信息來源和發(fā)表言論的自主性不足而難以充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。這樣，最終導(dǎo)致了縱向問責(zé)機(jī)制的有限性和橫向問責(zé)機(jī)制的不健全的雙重問責(zé)困境⑧，從而難以有效控制政府官員的機(jī)會(huì)主義行為。
官員機(jī)會(huì)主義行為的治理機(jī)制
改造政府組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理配置的權(quán)力結(jié)構(gòu)。從目前來看，我國(guó)縱向政府結(jié)構(gòu)并非完善無缺，五級(jí)政府的架構(gòu)與憲法的規(guī)定不完全一致，如地級(jí)市這一層級(jí)就沒有憲法依據(jù)。地級(jí)市是在上世紀(jì)80年代“市管縣”的浪潮中演生而來的，其弊端在學(xué)術(shù)界是有一定共識(shí)的⑨。而與“市管縣”潮流并不完全一致的浙江則是另一個(gè)典型代表，它只是實(shí)行局部的“市管縣”，卻實(shí)行了實(shí)質(zhì)性的“省管縣”，即財(cái)政上“省管縣”和縣黨政一把手“省管縣”，行政上則是“市管縣”，后來又實(shí)行了一系列的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，這一模式比簡(jiǎn)單的“市管縣”具有明顯的優(yōu)勢(shì)。⑩因此，為了減少政府管理層級(jí)，今后的改革方向應(yīng)該是逐漸推進(jìn)省管縣的體制，作為配套措施，適度增加直轄市的數(shù)量，逐步劃小面積過大的省區(qū)、漸進(jìn)整合縣級(jí)政區(qū)。為了減少改革的阻力，“省管縣”體制可采取循序漸進(jìn)的方式，由省管縣財(cái)政開始，逐漸過渡到人事、行政全部由省直接管理?，F(xiàn)有的地級(jí)市可以保留其建制，但將其與原來所管轄的縣分開，成為一個(gè)獨(dú)立的省轄市。此外，城市縱向管理層級(jí)、政府部門的內(nèi)部縱向?qū)蛹?jí)等也應(yīng)該拋棄長(zhǎng)期以來形成的不求實(shí)際而強(qiáng)調(diào)整齊劃一的模式，積極朝扁平化方向發(fā)展，從而為減少上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱性奠定組織基礎(chǔ)。如2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《深圳市綜合配套改革總體方案》，提出了“一級(jí)政府三級(jí)管理”（即市政府——功能區(qū)——社區(qū)中心或站）的城市管理格局，以及2011年北京的一些區(qū)和安徽銅陵試點(diǎn)撤銷街道辦事處的做法，使城市管理朝扁平化發(fā)展，這些應(yīng)該是今后改革的總體方向。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，城市管理應(yīng)最終向“一級(jí)政府二級(jí)服務(wù)”過渡。“一級(jí)政府”是指市政府統(tǒng)一決策全市范圍內(nèi)的公共服務(wù)的供給水平和統(tǒng)一管理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，各職能部門負(fù)責(zé)落實(shí)。“二級(jí)服務(wù)”是市政府層級(jí)和社區(qū)層級(jí)設(shè)立服務(wù)和辦事機(jī)構(gòu)。從橫向上來看，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置則應(yīng)朝大部門制方向發(fā)展，這樣做有利于信息的整合和共享，提高行政效率和決策的科學(xué)化水平，抵制部門利益，使政府更好地向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，減少機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象。
此外，應(yīng)科學(xué)調(diào)整不同層級(jí)政府之間的權(quán)力配置。根據(jù)憲法規(guī)定的有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的精神，目前的主要改革方向應(yīng)該是向地方適當(dāng)分權(quán)，即給予地方政府更大的權(quán)力，包括行政審批權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、公共設(shè)施和項(xiàng)目的決策權(quán)等方面，中央和上級(jí)政府不宜頻繁利用行政命令的手段約束地方政府。向地方放權(quán)，一來可以減少中央和上級(jí)決策過程中因鏈條過長(zhǎng)而產(chǎn)生的信息失真現(xiàn)象，二來有利于地方根據(jù)自身實(shí)際打造有特色的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，縮小地方官員機(jī)會(huì)主義的空間。
增強(qiáng)制度供給，加快政府工作的規(guī)范化和制度化建設(shè)。制度剛性是機(jī)會(huì)主義的天敵。目前需要重點(diǎn)抓好公務(wù)員職位分類和職位分析工作，這是完善中國(guó)科層制的必然之路。只有做好了這個(gè)工作，才能為組織的規(guī)范化和制度化管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，進(jìn)而大大減少機(jī)會(huì)主義行為。雖然這個(gè)工作難度大，涉及面廣，事務(wù)復(fù)雜，但再難也要做。一個(gè)可行的辦法是采取循序漸進(jìn)和由易到難的路徑，由國(guó)務(wù)院授權(quán)選點(diǎn)（某個(gè)地方或某個(gè)公務(wù)員系列）也可以由地方政府自主進(jìn)行改革，由專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的分類改革開始，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐漸推廣。改革的起點(diǎn)應(yīng)該是制定職位橫向分類和職位劃分的標(biāo)準(zhǔn)，然后兼顧工作責(zé)任的繁簡(jiǎn)程度和難易程度對(duì)縱向的職位進(jìn)行劃分，最后進(jìn)行職位分析，規(guī)范政府業(yè)務(wù)的流程和標(biāo)準(zhǔn)，從而減少工作人員的自由裁量空間。此外，應(yīng)適應(yīng)社會(huì)快速發(fā)展的要求，以及市場(chǎng)化、信息化和全球化的挑戰(zhàn)，提高制度供給能力。在信息化和全球化的時(shí)代，雖然社會(huì)生活節(jié)奏加快，使制度創(chuàng)新跟不上社會(huì)發(fā)展的步伐，但同時(shí)人們的學(xué)習(xí)能力也得到提高，有利于加大制度創(chuàng)新的頻率。因此，應(yīng)適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，在組織變革的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的參與積極性，利用現(xiàn)代的信息技術(shù)手段，快速收集和處理制度創(chuàng)新需求信息，加大制度供給，堵塞制度漏洞，減少機(jī)會(huì)主義的可趁之機(jī)。就目前而言，迫切需要增加制度供給的領(lǐng)域，包括產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)、政府職能的邊界劃定、行政審批事項(xiàng)、不同政府層級(jí)和部門權(quán)責(zé)的劃分等方面。
改革政府績(jī)效管理機(jī)制。主要包括以下幾個(gè)方面：第一，加大權(quán)力機(jī)關(guān)即人大在政府績(jī)效管理中的作用。如加大人大對(duì)政府工作報(bào)告的審查力度，尤其是對(duì)政府工作目標(biāo)的確定上，要感于碰硬，促進(jìn)政府戰(zhàn)略規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃更好地體現(xiàn)以人為本的理念，實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的應(yīng)有之義，從而從源頭上減少官員謀求部門利益和個(gè)人利益的機(jī)會(huì)主義行為。第二，引入普通民眾參與政府績(jī)效考核的機(jī)制。目前，比較可行的方法是推廣對(duì)政府部門進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)的做法，并將其擴(kuò)大到一些專項(xiàng)考核之中，將其作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)的一部分。此外，讓服務(wù)對(duì)象對(duì)政府窗口部門的服務(wù)進(jìn)行評(píng)估打分也是一個(gè)可行辦法，并以此強(qiáng)化政府工作人員的服務(wù)意識(shí)。所謂“群眾的眼睛是雪亮的”，引入民眾評(píng)估可以大大減少信息不對(duì)稱而帶來的績(jī)效判斷誤差。第三，做好政府績(jī)效過程的系統(tǒng)管理，包括規(guī)范政府的計(jì)劃管理工作、目標(biāo)的聯(lián)動(dòng)與分解、與職位分類工作齊頭并進(jìn)規(guī)范政府行為以增加考核標(biāo)準(zhǔn)的剛性程度、績(jī)效的跟蹤輔導(dǎo)和反饋、組織或部門績(jī)效與公務(wù)員個(gè)人績(jī)效之間的有機(jī)整合、考核結(jié)果及其運(yùn)用的透明化等，這樣做有利于減少官員只問結(jié)果不問過程的機(jī)會(huì)主義行為。第四，適當(dāng)借鑒先進(jìn)的績(jī)效考核技術(shù)和信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的科學(xué)化。例如，目標(biāo)管理中客觀評(píng)估與360度主觀評(píng)估相結(jié)合，既有利于上級(jí)施政意圖的落實(shí)，又有利于兼顧績(jī)效的多維性特點(diǎn)；通過電子政務(wù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)考核過程的無紙化以增加考核結(jié)果的客觀性；對(duì)一些執(zhí)法部門可以借助質(zhì)量管理技術(shù)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法管理的規(guī)范化，再與績(jī)效管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接以增加考核標(biāo)準(zhǔn)的可操作性；通過平衡計(jì)分卡技術(shù)兼顧結(jié)果指標(biāo)與過程指標(biāo)之間的平衡；利用關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)技術(shù)簡(jiǎn)化考核指標(biāo)，減少考核的實(shí)施成本；等等。
完善問責(zé)機(jī)制建設(shè)。這主要包括完善縱向問責(zé)機(jī)制和加強(qiáng)橫向問責(zé)機(jī)制兩個(gè)方面。完善縱向問責(zé)機(jī)制的重點(diǎn)是：規(guī)范用人權(quán)和用人程序，強(qiáng)化監(jiān)督，打擊用人腐??；實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主向一般轉(zhuǎn)移支付為主轉(zhuǎn)變，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，減少地方政府討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)，同時(shí)還有利于加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)管和提高資金使用效率；完善垂直管理部門的配套資源配置，使它們減少對(duì)地方政府的依賴，更加公平執(zhí)法；增強(qiáng)反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性（條件成熟時(shí)應(yīng)將這種縱向的問責(zé)機(jī)制變成橫向的問責(zé)機(jī)制，即從同級(jí)政府系統(tǒng)中獨(dú)立出來，實(shí)行垂直管理，這是其他一些國(guó)家和地區(qū)反腐的一條重要經(jīng)驗(yàn)），減少來自同級(jí)政府系統(tǒng)的干擾，促使其加大對(duì)腐敗案件的查處力度，同時(shí)，整合不同反腐機(jī)構(gòu)，形成各有分工和側(cè)重、專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、組織隸屬關(guān)系明晰、信息充分共享的統(tǒng)合機(jī)制，提高工作效率。加強(qiáng)橫向問責(zé)的重點(diǎn)應(yīng)該是：加強(qiáng)人大的問責(zé)作用，包括發(fā)揮人大在財(cái)政預(yù)算和決算中的監(jiān)督權(quán)，健全政府官員向人大述職的機(jī)制，充分發(fā)揮人大的詢問和質(zhì)詢機(jī)制以及在罷免官員中的作用，促使政府真正對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；打造“陽光政府”，以提高民眾對(duì)政府監(jiān)督的能力，目前要盡快實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算公開、重大突發(fā)性事件的信息公開、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的事務(wù)公開、重大決策事項(xiàng)的公開、政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)過程和政府采購(gòu)過程的公開、政府部門的施政承諾公開、主要官員的財(cái)產(chǎn)公開等；進(jìn)一步發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體在監(jiān)督政府中的作用，重視它們提供的腐敗線索，實(shí)現(xiàn)縱橫問責(zé)機(jī)制的有機(jī)銜接，讓不擇手段謀取私利的機(jī)會(huì)主義行為在陽光下暴曬。
注釋
1陳天祥：“政府績(jī)效合同的設(shè)計(jì)與實(shí)施：交易費(fèi)用理論的視角——來自廣東省J市的調(diào)研”，《公共行政評(píng)論》，2008年第3期。
2在聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，地方自治是其有別于單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的顯著特點(diǎn)，下級(jí)政府有很多獨(dú)立決策的自主權(quán)，它們主要向權(quán)力機(jī)關(guān)和選民負(fù)責(zé)，與上級(jí)政府之間不是典型的委托代理關(guān)系。
3周雪光：“基層政府間的‘共謀現(xiàn)象’——一個(gè)政府行為的制度邏輯”，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第6期。
4何顯明：《信用政府的邏輯：轉(zhuǎn)型期地方政府信用缺失現(xiàn)象的制度分析》，上海：學(xué)林出版社，2007年，第275頁(yè)。
5周黎安：“中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。
6王強(qiáng)、陳易難：《學(xué)習(xí)型政府——政府管理創(chuàng)新讀本》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第109～116頁(yè)。
7黃繼忠：“省級(jí)財(cái)政支出制度：委托代理關(guān)系下的分析”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2001年第3期。
8郁建興、高翔：“地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。
9何顯明：《省管縣改革——績(jī)效預(yù)期與路徑選擇》，上海：學(xué)林出版社，2009年，第73頁(yè)；吳帥、陳國(guó)權(quán)：“中國(guó)地方府際關(guān)系的演變與發(fā)展趨勢(shì)——基于‘市管縣’體制的研究”，《江海學(xué)刊》，2008年第1期。
10陳國(guó)權(quán)、李院林：“地方政府創(chuàng)新與強(qiáng)縣發(fā)展：基于‘浙江現(xiàn)象’的研究”，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。
11郁建興等：《從行政推動(dòng)到內(nèi)源發(fā)展：中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的再出發(fā)》，北京師范大學(xué)出版社，2013年，第309頁(yè)。
責(zé) 編∕凌肖漢
ncentives of Opportunism in the Transitional Period and the Governance Mechanism
Chen Tianxiang
Abstract: The root causes of officials' opportunistic behaviors are: information asymmetry due to the multilevel government organizing structure and the huge centralized system; bureaucratic underdevelopment and low degree of management standardization, which creates room for opportunism; insufficient institutional supply in the transitional period; result-orientedness in performance evaluation and top-down pressure-laden system; and lack of accountability system. The mechanism for resolving officials' opportunistic behaviors mainly include upgrading government organizing structure and establishing a reasonable power allocation structure; increasing the system supply; speeding up the standardization and institutionalization of the government work; reforming government performance management mechanism; and improving development of the accountability mechanism.
Keywords: transitional period, officials, opportunism, root causes, governance mechanism
【作者簡(jiǎn)介】
陳天祥，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、南方學(xué)院教授、博導(dǎo)。
研究方向：政府改革、基層治理、人力資源管理。
主要著作：《中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新研究——政府、產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)三維互動(dòng)的透視》、《新公共管理——政府再造的理論與實(shí)踐》、《社會(huì)建設(shè)與政府績(jī)效評(píng)估研究》等。
