三 農村社區(qū)公共品供給“包容性”的推進指向

根據“包容性增長”關于可持續(xù)增長、公平正義和權利共享的理念，反觀我國農村社區(qū)公共品供給的諸多問題，國家應進一步發(fā)揮自主性，將這一理念有效地“嵌入”現(xiàn)實的實踐邏輯之中，以矯正排斥性增長所帶來的“排斥性”悖論。筆者認為依據包容性增長的理念，農村社區(qū)公共品供給的“包容性”可在頂層設計、福利普惠和權利保障等三方面予以推進。

（一）頂層設計的包容：國家應著力推動資源下鄉(xiāng)和治理原則的建構

所謂“資源下鄉(xiāng)”主要指國家通過制度內的財政轉移支付來實現(xiàn)農村公共品或公共服務良好績效的過程。為了更好地為鄉(xiāng)村的繁榮發(fā)展提供基礎條件，根據“包容性”所體現(xiàn)出的可持續(xù)、優(yōu)質、高效增長的理念，國家應發(fā)揮自主功能，進一步推動資源下鄉(xiāng)，以頂層設計建構治理的原則。首先是進一步加大財政投入的力度，使各級政府成為農村社區(qū)公共品供給的籌資主渠道。進入新世紀以來，隨著新農村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，國家對“三農”的支持力度逐年加大，2010年國家用于“三農”的支出已達8183.4億元，其中用于公共服務及公共品供給的達到3108.5億元；2011年中央財政“三農”支出更是超過萬億大關。國家支農力度的加大，保障了公共品供給的投入，表明政府開始承擔起更多的供給職責。但由于我國農村底子薄、基礎差，歷史欠賬多，達成公共品供給仍需要進一步加大投入。其次是逐步建立起針對農村社區(qū)公共品供給的公共財政體系。當前我國的公共財政建設離全方位公共財政體制的要求還有較大差距，主要體現(xiàn)在“三農”總支出在財政總量中所占比例依然較低，對“三農”的投入沒有上升到法律的層面。由此，國家對農村社區(qū)公共品供給的財政支持應逐步提高所占比例，與財政收入的增長速度至少保持同步，特別應在新增財政收入中劃撥出相應份額，為農村公共品供給提供穩(wěn)定持久的財力保證；同時制定并出臺農業(yè)投入法或投資法，使農業(yè)投入有法可依、有法必依，進一步通過法律方式規(guī)范投資或投入主體的職責行為。再次是遏制縣鄉(xiāng)兩級組織的自利性沖動，重構公共品供給中的治理原則。在國家資源下鄉(xiāng)的過程中，縣鄉(xiāng)兩級政府的自利性主要表現(xiàn)在兩個方面，一是在“錦標賽”式的壓力型體制下熱衷于投資“形象工程”，以在政績考核體系中獲取晉升優(yōu)勢；二是部分地方政府在國家財政轉移支付給鄉(xiāng)村社會的各種公共品項目實施中謀利?？梢哉f基層政府在農村社區(qū)公共品供給中是不可或缺的組織管理者，又是具有獨立利益需求的資源謀利者。針對此，國家應高度重視并逐步完善基層政治生態(tài)系統(tǒng)建設，通過自上而下的行政體制和自下而上的農民參與對基層政府進行監(jiān)督和規(guī)訓，逐步矯正公共品供給中的謀利性特征。

（二）福利普惠的包容：城鄉(xiāng)公共品供給應實現(xiàn)均等和一體化

農村改革之前的人民公社時期，農村公共品的供給主要依靠制度外籌資，主要是在工分分配之前通過扣除的方式提取公積金、公益金和各項管理費來分攤成本，而農村改革之后農村公共品供給亦主要依靠制度外籌資，主要通過“三提五統(tǒng)”來完成。稅費改革后，農村社區(qū)公共品供給開始加大制度內的籌資力度，但也部分依靠農民自行組織的“一事一議”來完成，可以說，與城市公共品的供給相比，農村公共品供給一直以來主要依靠集體和農民自身來解決，農民沒有同等享受到經濟社會發(fā)展帶來的成果。包容性增長的理念強調包容性，倡導打破體制的藩籬，以公平正義來使整個社會共享福利，在公共品供給的福利普惠上，應著力推進以下三個方面：首先是理順公共品供給權責關系。劃分多層級政府之間的供給權責是公共品充足供給的前提條件，很多國家通過法律的形式進行明確劃分，但我國各級政府之間的職責還比較模糊，應根據各級政府的比較優(yōu)勢及農村公共品的類別、范圍、目標等因素定位責權，使職責明確、責權統(tǒng)一。在財權方面，因為目前更多的財政收入集中于中央政府手中，所以應進一步將財政支出的責任上移，或通過財政體制改革逐步下放部分財政收入渠道，增加地方的財政收入總量；在事權方面，一些涉及到全局性、整體性的社區(qū)公共品應由中央政府進行投入，一些社會保障項目則應由省級政府承擔責任，而地方性的基礎設施建設應由中央政府專項投入，省級政府與市縣級政府共同負責完成。其次是創(chuàng)新財政轉移支付的路徑，加強其制度建設。轉移支付制度是公共財政體制的重要組成部分，目的是實現(xiàn)不同省份和地區(qū)之間在公共品供給能力上的公平，我國存在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，地方上的公共品供給資金也以轉移支付為主，建立高效、規(guī)范、公平的轉移支付機制尤為迫切。由此，除了增加轉移支付的總量外，還應加大一般性轉移支付的力度，增強地方財政的實力和供給公共品的能力，需注意的是在轉移支付的過程中，應改革轉移支付的計算方式，避免產生強弱兩級分化的“馬太效應”，對轉移支付的來源和標準等作出權威、統(tǒng)一的規(guī)定，使其制度化和常規(guī)化，從而為公共品供給良性機制的建立提供保障。再次是動態(tài)調整公共品項目的管理體制，逐步規(guī)范和整合財政支農的資金。農村社區(qū)公共品供給項目分屬十幾個不同的部門或單位管理，機構設置和職能分工多有交叉重疊，應下大力氣對關涉農村社區(qū)公共品供給的部門的職能結構和職責分工進行動態(tài)調整，可以嘗試賦予農業(yè)部更多的財政資金管理職責，以便于將細碎的供給資金歸并管理。同時應積極探索支農資金的整合問題，整合打包項目的增加也就意味著整合打包的支農資金數(shù)量的增加，在財政支農項目總體一定的情況下，增加財政支農資金整合打包的項目數(shù)量也是支農資金分配權的一種變相集中，這會促進財政支農資金使用效率的提高。[14]。

（三）權利保障的包容：農民應成為農村社區(qū)公共品的“業(yè)主”

正如筆者所分析，農民在農村社區(qū)公共品供給中的兩種路徑：國家財政支付和“一事一議”都處于“失語”狀態(tài)，這種狀態(tài)與城鄉(xiāng)分割制度、農民利益表達通道不暢、農民自身組織程度低等多方面因素相關。包容性增長的理念核心即在于打破制度的排斥性，使權利得到共享，落實到農村社區(qū)公共品供給上，即打破公共品供給“自上而下”的決策和管理機制，賦予農民更多的參與權利，在村莊社區(qū)范圍內所供給的公共品，農民應成為“業(yè)主”。鑒于稅費改革之后推出的“一事一議”制度在實踐運行中陷入困境，為了進一步推進新農村建設，2008年國家選擇若干省份開展“一事一議”財政獎補試點，2011年起，一事一議財政獎補工作在全國所有?。ㄊ?、區(qū)）展開。所謂“一事一議”獎補，指的是各級政府通過財政轉移支付資金對村莊開展的公益性產品按照比例進行獎勵補貼，開展即可按照項目總投資獲得40%—60%（各地標準有浮動）的財政獎補資金，不開展則不獎補。“一事一議”獎補政策通過財政資金的獎補破解了村莊公用資源匱乏的現(xiàn)狀，通過公用資源的投入帶動農民進行小額度籌資籌勞，破解了鄉(xiāng)村兩級組織及農民行動在“一事一議”自行籌資籌勞的邏輯困境，從而有效達成了集體行動，同時又在村莊范圍內實現(xiàn)了農民對公共品的需求偏好表達和決策。自獎補制度在全國推廣以來，收到普遍歡迎，目前運行績效良好?？梢哉f，“一事一議”獎補政策的推出將國家財力的輸入與鄉(xiāng)村社會的自主性結合起來，是公共品供給制度上的創(chuàng)新和突破。盡管“一事一議”獎補制度的提出是國家和鄉(xiāng)村共同治理的良好開端，但并不意味著這一制度設計不需要完善和推進。隨著經濟社會的迅猛發(fā)展，國家已經具備了逐步改變公共品供給城鄉(xiāng)雙軌的實力和條件，“一事一議”獎補制度在此基礎上可以具有較大的推進和制度創(chuàng)新空間：按照權利和發(fā)展成果共享的原則，一方面可以逐年降低“一事一議”獎補中的農民籌資籌勞比例，直至完全剝離，讓政府財政完全承擔起社區(qū)公共品供給的資金需求，也即政府可以整合針對農村社區(qū)公共品的財政資金，加大獎補額度和數(shù)量，將其輸入“一事一議”獎補的制度框架之內；另一方面，村莊中的農民不再籌資，在“一事一議”具有充足國家財政資金支持的情況，通過村民大會或代表大會以民主決議的方式對公共品供給進行需求表達、決策和管理，從而真正使農民的權利落到實處，成為自己所需公共品項目的“業(yè)主”，通過“一事一議”項目的落實，還可以加強農民對民主議事操作和民主程序的認知，充實民主決策和民主管理的內容，為鄉(xiāng)村社會的民主建設提供重要契機。

四 結語

本文首先梳理了“包容性增長”的演進歷程，認為這一理念的提出基于經濟發(fā)展的新理念，又源于公平正義和權利共享理論，其內涵主要強調了對排斥性增長的超越，表現(xiàn)在可持續(xù)增長、公平正義和權利增長等三個方面。透過“包容性增長”的理念及內涵，筆者認為當前我國農村社區(qū)公共品供給的實踐存在諸多非包容的“排斥性”邏輯，主要表現(xiàn)在投入困境、公平偏移和權利缺失等三個方面，而要真正實現(xiàn)農村社區(qū)公共品供給的“包容性增長”，必須在頂層設計、福利普惠和權利保障等方面進行推進。

通過農村社區(qū)公共品供給這一主題的剖析使筆者感受到“包容性增長”是一種具有較強解釋力的分析理念，能深刻觸及到所分析主題的邏輯實質。在我國當下的經濟社會發(fā)展中，多方面的制度形式一直處于不斷的變遷之中，在部分領域容易固化衍生出非包容的“排斥性”邏輯，由此在下一步的研究中，應進一步拓展研究方法和研究視野，從宏大敘事的專論逐步轉向微觀的具體剖析，從純粹理論的研究逐步轉向對實踐領域“排斥性”邏輯的關注，以“包容性增長”的理念作為研究范式來分析現(xiàn)實中的“悖論”，以更好地分析問題、解釋原因并提出有針對性的對策。

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作者簡介：韓鵬云（1982—），男，山東聊城人。華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士后，主要研究方向：基層政府治理。