內(nèi)容提要：要真正實(shí)現(xiàn)依法治國，必先堅持依法治黨。因?yàn)槿绻麤]有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。同時，如果沒有依法治黨，黨內(nèi)民主也難以制度化、法律化，黨內(nèi)民主的深入發(fā)展也就沒有保證。因此，依法治黨不僅是對我們黨在建國幾十年來黨內(nèi)政治生活經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，是黨在法治時代依法執(zhí)政的迫切需要，而且也是今天深入發(fā)展黨內(nèi)民主的必然要求。

關(guān)鍵詞：依法治黨 依法治國 黨內(nèi)民主 必然要求

我們黨十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在總結(jié)文化大革命發(fā)生的沉痛教訓(xùn)時曾深刻指出： “中國是一個封建歷史很長的國家，我們黨對封建主義特別是對封建土地制度和豪紳惡霸進(jìn)行了最堅決最徹底的斗爭，在反封建斗爭中養(yǎng)成了優(yōu)良的民主傳統(tǒng);但是長期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。這就提供了一種條件，使黨的權(quán)力過分集中于個人，黨內(nèi)個人專斷和個人崇拜現(xiàn)象滋長起來，也就使黨和國家難于防止和制止‘文化大革命’的發(fā)動和發(fā)展。”那么，今天看來，要從根本上防止文化大革命這樣的歷史悲劇重演，迫切需要我們進(jìn)一步加大政治體制改革的力度，努力加強(qiáng)社會主義民主和法治建設(shè)，特別是在新的歷史條件下必須堅持做到依法治國和依法治黨。而要真正實(shí)現(xiàn)依法治國，必先堅持依法治黨。因?yàn)槿绻麤]有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。同時，如果沒有依法治黨，黨內(nèi)民主也難以制度化、法律化，黨內(nèi)民主的深入發(fā)展也就沒有保證。因此，我們認(rèn)為，依法治黨不僅是對我們黨在建國幾十年來黨內(nèi)政治生活經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，是黨在法治時代依法執(zhí)政的迫切需要，而且也是今天深入發(fā)展黨內(nèi)民主的必然要求。

一、依法治黨是黨內(nèi)政治生活經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)

新中國成立后，直到黨的八大，我們黨在推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)方面應(yīng)該說取得了很大進(jìn)步。但自從五七年開始反右擴(kuò)大化，尤其是文化大革命期間，由于黨內(nèi)民主制度不健全，加之法制建設(shè)很不完善，使我們黨和國家遭受了一場浩劫，社會主義事業(yè)受到嚴(yán)重挫折，整個國民經(jīng)濟(jì)面臨崩潰的邊緣，這給我們留下了極其深刻的歷史教訓(xùn)。針對這一問題，鄧小平復(fù)出之后不久在總結(jié)“文化大革命”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時就強(qiáng)調(diào)指出：“這個教訓(xùn)是極其深刻的。不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[1]他從總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、防止出現(xiàn)大的失誤，特別是避免出現(xiàn)像“文化大革命”那樣的悲劇重演的高度，先后多次提出了要從制度上將權(quán)力的運(yùn)作納入法制化的軌道，要將社會主義民主制度化、法制化。他說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行;制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”[2]鑒于“文革”中以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象仍然存在，鄧小平嚴(yán)肅指出：任何組織和個人都不能凌駕于法律之上，那種“把領(lǐng)導(dǎo)人的話當(dāng)‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人的話就叫‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話變了，‘法’也就跟著變”的狀況，要堅決予以改變。[3]直到1992年他從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來之后，仍然強(qiáng)調(diào)“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”[4]歷史事實(shí)正是如此。回顧文化大革命時期的實(shí)際情形，對于毛澤東同志在文化大革命中所犯的錯誤，當(dāng)時許多中央領(lǐng)導(dǎo)同志雖然也是有清醒認(rèn)識的，然而在當(dāng)時的體制環(huán)境和政治氣候之下，任何人都無能為力，誰也無法糾正這樣嚴(yán)重的政治錯誤。因此，王滬寧在總結(jié)文化大革命的教訓(xùn)是也曾經(jīng)提出：“應(yīng)當(dāng)說一個完善的、良好的政治體制應(yīng)該能夠阻止‘文革’的發(fā)生，因?yàn)槲母锏陌l(fā)動、組織、活動均超越了憲法和法律的范圍，均不符合科學(xué)和民主的政治程序。但是，當(dāng)時的政治體制沒有這種能力。一九五四年憲法建立的政治體制一下子就被文革徹底破壞了。這是值得我們細(xì)而研究的。”王滬寧還從政治體制的技術(shù)角度對這一問題進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為有一些基本因素與文革未能被制止有一定關(guān)聯(lián)，其中最為首要的是，作為國家政治生活領(lǐng)導(dǎo)核心的執(zhí)政黨內(nèi)部沒有形成一整套健全的民主制度。我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民浴血奮戰(zhàn)、艱苦斗爭，建立了社會主義制度，形成了黨在人民群眾中崇高的政治威望，對社會政治生活行使著全面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這是適應(yīng)我國發(fā)展道路的。但是，隨著后來局勢的變化和對社會主義條件下社會階級關(guān)系判斷的失誤，當(dāng)時黨的領(lǐng)袖的民主觀念逐漸薄弱，“主觀主義和個人獨(dú)斷作風(fēng)日益嚴(yán)重，日益凌駕于黨中央之上，使黨和國家政治生活中的集體領(lǐng)導(dǎo)原則和民主集中制不斷受到削弱以至破壞。”[5]這樣，到文革發(fā)動前夕，實(shí)際上形成了這樣一種情形：黨對社會生活有著全面的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而黨的領(lǐng)袖對黨又有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。所以，在黨的領(lǐng)袖錯誤決定發(fā)動文革時，我們黨內(nèi)不少不同意這么做的干部和黨員已無能為力。黨內(nèi)民主制度的不健全，致使我們黨無法阻止發(fā)動“文革”的錯誤行為，結(jié)果給整個國家的政治生活造成了損害。[6]

而正是為了從根本上避免今后再次發(fā)生類似文化大革命的政治悲劇，所以，自從黨的十一屆三中全會以來，我們黨始終堅定不移地把建設(shè)社會主義民主政治作為政治戰(zhàn)略目標(biāo)，而為了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的十六大又進(jìn)一步提出了以黨內(nèi)民主帶動人民民主的基本路徑，從而加快了我國社會主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程。在我們今天大力推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)、以黨內(nèi)民主示范和帶動人民民主的過程中，黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)就顯得非常突出和重要。而黨內(nèi)民主深入發(fā)展和走向成熟的關(guān)鍵，不僅是要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化、規(guī)范化，而且還要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的法制化，從而為黨內(nèi)民主發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度和法律保障。簡言之，也就是要真正實(shí)現(xiàn)依法治黨。

由此看來，依法治黨，是對建國以后特別是文化大革命以來黨內(nèi)政治生活經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，也是防止文化大革命政治悲劇再次上演的前提條件。那么，究竟什么是依法治黨?具體地說，所謂依法治黨，就是要嚴(yán)格按照國家的法律和黨的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準(zhǔn)則。早在改革開放之初，鄧小平針對“文化大革命”期間黨的紀(jì)律受到嚴(yán)重破壞的情況，就反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法”。[7]根據(jù)這一論斷，俞可平對此進(jìn)一步加以界定：“依法治黨”的“法”可以界定為兩大類，一類即是國家的法律，首先是國家的憲法;另一類即是黨的規(guī)章制度，首先是黨章。[8]這就表明，要實(shí)行依法治黨，就意味著給我們黨及其廣大黨員提出了兩方面的基本要求：一是黨的一切活動都必須在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行，而不得超越于憲法和法律之上;二是黨的所有黨員都必須嚴(yán)格遵守黨法黨規(guī)，而不得凌駕于黨組織之上。只有這樣，從我們黨自身來講，才能保證黨不再犯類似于文化大革命這樣全局性的政治錯誤，才能保證黨內(nèi)民主生活不再像文化大革命那樣遭受任意破壞和踐踏。

可見，依法治黨之“法”，既包括國家法律，也包括黨規(guī)黨法，兩者從根本上說應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。這是因?yàn)椋覀凕h的黨規(guī)黨法不僅是用來規(guī)范黨自身的內(nèi)部行為，更是為了保障國家法律的切實(shí)執(zhí)行。并且，黨規(guī)黨法相對于國家法律而言，無疑處于次要的地位，它們本身也不得有悖于國家法律。因此，正如今年兩會期間有研究者深刻指出：近10年來，我們黨為了約束各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，黨規(guī)的制定超過了法律相關(guān)規(guī)范的出臺，包括“雙規(guī)”的規(guī)范化。這證明共產(chǎn)黨對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求比普通人的多且高，這是好事。但是，黨規(guī)不等于法律，政治規(guī)范也不能取代法律規(guī)范，不能混淆黨規(guī)和國法的界限，重要的是將黨規(guī)與國法通過政治程序與法律程序正常有機(jī)地銜接，包括黨務(wù)干部轉(zhuǎn)任政務(wù)干部政治法律程序的法定化。這意味著政治責(zé)任和法律責(zé)任必須明晰、互不取代，只有如此，才能建立真正意義上的責(zé)任制。[9]

二、依法治黨是法治時代依法執(zhí)政的迫切需要

我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、人民民主專政的社會主義國家。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民群眾當(dāng)作做主，是有機(jī)統(tǒng)一的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，憲法和法律體現(xiàn)了人民的意志和黨的根本主張。因而，執(zhí)政黨有責(zé)任、更有義務(wù)帶頭實(shí)施憲法和落實(shí)法律，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在依法治國的時代里，作為唯一的執(zhí)政黨，堅持和實(shí)行依法治黨，實(shí)際上就是鞏固和維護(hù)自己的執(zhí)政權(quán)威，增強(qiáng)自身的執(zhí)政合法性。為了適應(yīng)改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式必須轉(zhuǎn)變，必須從經(jīng)驗(yàn)式的以政策手段為主治理國家，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化的以法律手段為主治國理政，這是社會歷史發(fā)展的必然趨勢。因而，依據(jù)我國憲法和中國共產(chǎn)黨黨章的規(guī)定，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，必須嚴(yán)格在憲法法律范圍內(nèi)進(jìn)行活動，成為遵守憲法和法律的模范。1981年召開的黨的十一屆六中全會決議首次明確提出：“黨的各級組織同其它組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。”黨的十六大報告進(jìn)一步指出：“必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。”正反兩方面的歷史經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明：有了執(zhí)政黨的遵憲守法，才有政府的依法行政，才能建設(shè)真正的法治國家，實(shí)現(xiàn)國家的法治化。鄧小平同志晚年的很多論述中，在黨與國家及其憲法和法律的關(guān)系問題上，他再三提出：不要以為有了權(quán)就好辦事，有了權(quán)就可以為所欲為，每一個黨員，不管其功勞和職位如何，都要毫無例外地“嚴(yán)格地遵守黨章和國家的法律。”[10]“任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”。[11]根據(jù)鄧小平的這一思想，十二大黨章明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”同年我國憲法也明確規(guī)定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。從此之后，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，就成了我們黨在領(lǐng)導(dǎo)活動中的一項重要原則。

只有堅持依法治黨，才能盡快地提升我們黨在新的歷史時期的執(zhí)政能力。經(jīng)過幾十年的改革開放歷程，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，基本建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，黨的執(zhí)政方式必須相應(yīng)地實(shí)行轉(zhuǎn)變，從革命黨的思維向執(zhí)政黨的思維進(jìn)行轉(zhuǎn)變：黨和國家對社會事務(wù)的管理，不能再像過去那樣主要依靠命令的和行政的手段，而必須依靠法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，也就是必須實(shí)行依法執(zhí)政。這是因?yàn)?，市場?jīng)濟(jì)是一種自由競爭經(jīng)濟(jì)，也是一種法制經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性要求我們必須通過法律來理順和規(guī)范黨委與政府、企業(yè)、社會中介組織以及個人之間的關(guān)系，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律來指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，僅靠行政命令的方式，難以實(shí)現(xiàn)對社會的有效治理，而只有通過法律的強(qiáng)制性力量來實(shí)現(xiàn)黨的主張，實(shí)現(xiàn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，通過完善的法治來保證全社會的公平、正義和有序，從而才能更好地實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的利益。并且，執(zhí)政黨只有實(shí)行依法執(zhí)政，才能大大降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效率和效力，從而也就提高了自身的執(zhí)政能力。

而要真正實(shí)現(xiàn)依法治國，首先必須實(shí)現(xiàn)依法治黨。早在1978年12月，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話中，就已經(jīng)明確提出了黨法與國法的關(guān)系，他說：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”這也就意味著，不依法治黨，也很難依法執(zhí)政。這是因?yàn)椋袊伯a(chǎn)黨是掌握國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事核心權(quán)力的唯一執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部是公共權(quán)力的掌握者。治國必先治黨，依法治國必先依法治黨。各級黨組織必須在國家憲法和法律的框架內(nèi)活動，這是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。黨帶頭遵守法律的一個前提，就是黨組織不得凌駕于憲法和法律之上，必須在國家法律規(guī)定的框架內(nèi)活動。法治的本質(zhì)特征之一，即是任何組織和個人都不能超越法律之上，都必須受法律的節(jié)制，執(zhí)政黨也不例外。如果黨組織可以在法律框架之外活動，那么，即使再強(qiáng)調(diào)依法治國，我們至多可以有法制，但不會有法治。[12]總之，我們黨要自覺適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，首先要實(shí)行依法治黨，同時要改革和完善黨的執(zhí)政方式，從而才能進(jìn)一步提高我們黨依法執(zhí)政的能力。