新階段的農(nóng)民進城，主要是異地城市化，是一個農(nóng)民離開村莊、搬遷進城、穩(wěn)定就業(yè)、融入城市和退宅還耕相結(jié)合的過程。對于這個過程，如果沒有政府牽頭進行強有力的支持服務(wù)和組織管理，簡單依靠農(nóng)民自己的努力和市場體系的運行是無法順利完成的。

　　中國農(nóng)民進城的兩個發(fā)展階段比較

過去30多年新階段時間劃分進城對象數(shù)量規(guī)模主要內(nèi)容面臨問題進城成本

未來10年到20年，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，如果按照城鎮(zhèn)戶籍人口比例達到60%計算，全國將有約3億多農(nóng)村人口搬遷進城。在這樣一個大規(guī)模農(nóng)民搬遷進城的過程中，政府和市場都應(yīng)該扮演何種角色來正確引領(lǐng)農(nóng)民進城，解決農(nóng)民市民化過程中遇到的諸多問題？

中國經(jīng)濟時報記者就此采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員秦中春。

　　異地城鎮(zhèn)化是農(nóng)民進城的主要方式

中國經(jīng)濟時報：隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，農(nóng)民進城的過程正面臨哪些實際問題？

秦中春：新階段的農(nóng)民進城，主要是異地城市化，這區(qū)別于就地城鎮(zhèn)化，即指城鎮(zhèn)近郊村莊以外的農(nóng)民進城，這些人口在進城中需要異地遷徙，沒有土地增值收益可分享，配套需求和進城成本大幅提高。他們是我國今后農(nóng)民進城的主體。

這是一個農(nóng)民離開村莊、搬遷進城、穩(wěn)定就業(yè)、融入城市和退宅還耕相結(jié)合的過程。對于這個過程，如果沒有政府牽頭進行強有力的支持服務(wù)和組織管理，簡單依靠農(nóng)民自己的努力和市場體系的運行是無法順利完成的。

這其中涉及城鄉(xiāng)管理的多個部門和環(huán)節(jié)，農(nóng)民個人、農(nóng)民家庭的情況具體而復(fù)雜，不能僅僅依靠傳統(tǒng)的政府部門組織。農(nóng)民異地搬遷進城是一個突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其管理體制的過程。在目前很多管理體制尚未能進行改革的情況下，有關(guān)政策仍屬空白。

這需要發(fā)揮農(nóng)民主體性作用，并承擔進城過程中的主要成本；也要發(fā)揮政府建設(shè)性、服務(wù)性和管理性作用，打通搬遷瓶頸，提供公共服務(wù)；還要發(fā)揮市場機制的選擇性、發(fā)展性和交易性作用，尊重農(nóng)民差異，破解資金瓶頸，提高工作效率，分散進城風險，優(yōu)化配置資源。

　　政府在農(nóng)民進城中要發(fā)揮三個層次作用

中國經(jīng)濟時報：既然在農(nóng)民進城過程中離不開政府的重視和支持，那么針對不同作用對象，政府具體應(yīng)該做好哪些工作？

秦中春：需要做到三個層次工作。

第一層次，對有勞動能力、非農(nóng)就業(yè)熱情和搬遷愿望但缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)戶家庭政府應(yīng)該發(fā)揮建設(shè)性作用，打通搬遷瓶頸。

政府的具體角色有三：一是調(diào)查規(guī)劃者，由政府組織，對有意向進城的農(nóng)民的基礎(chǔ)信息進行摸底調(diào)查并建檔建庫，對未來城鄉(xiāng)發(fā)展邊界及結(jié)構(gòu)進行明確規(guī)劃，為制定科學(xué)決策優(yōu)化配置資源提供最基礎(chǔ)的依據(jù)；二是建房安居者，由政府牽頭，建設(shè)搬遷安置小區(qū)，投資融資，為搬遷戶建房分房管房，提供“交鑰匙”服務(wù)；三是就業(yè)創(chuàng)造者，由政府協(xié)調(diào)，優(yōu)化農(nóng)民搬遷小區(qū)建設(shè)選址，配套建設(shè)一些生產(chǎn)設(shè)施，為農(nóng)民進城轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)提供空間，做好招商引資工作，加強就業(yè)服務(wù)，促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，促進搬遷戶充分就業(yè)。

第二層次，對具有相同發(fā)展需求的未搬遷農(nóng)戶群體和已搬遷農(nóng)戶群體。政府應(yīng)該發(fā)揮服務(wù)性作用，提供公共服務(wù)。

政府作用的具體角色有二：一是確定服務(wù)標準者，即由政府決策，對未搬遷戶群體和已搬遷農(nóng)戶群體，明確規(guī)定政府提供各項服務(wù)的內(nèi)容、條件、標準和要求，包括明確搬遷政策目標，明確搬遷對象范圍，明確搬遷補助標準和實施機制等；二是提供基本服務(wù)者，即由政府組織，按照政策規(guī)定的服務(wù)條件、內(nèi)容和標準，對搬遷戶提供基本公共服務(wù)，包括就業(yè)培訓(xùn)、子女教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，促進社會融入。

第三層次，對政府工作的對象是異質(zhì)性個體，相互之間差異很大，存在一定的利益沖突。政府應(yīng)該發(fā)揮管理性作用，建立社會秩序。

政府作用的具體角色有三：一是城鄉(xiāng)掛鉤者，由政府推動，將城鎮(zhèn)化與農(nóng)村改革發(fā)展結(jié)合起來，落實國家集約節(jié)約用地政策和新增建設(shè)用地占補平衡政策，以土地指標為管理工具，在城鎮(zhèn)化中注重保護耕地資源，同時對農(nóng)戶不用的舊宅進行處理和實行土地整理，讓邊遠地區(qū)的農(nóng)民在進城過程中分享城鎮(zhèn)化的好處；二是資產(chǎn)保護者，由政府推動，界定農(nóng)村土地及其他資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，引入比較規(guī)范的交易合約，在保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，盤活農(nóng)村資源，增加農(nóng)民收益；三是利益平衡者，由政府推動，制定政策，促進城市郊區(qū)村莊與邊遠地區(qū)村莊組團發(fā)展，平衡就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化的利益，以及為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者及留守農(nóng)村未搬遷者提供扶持優(yōu)惠，平衡工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的利益，平衡城市與農(nóng)村發(fā)展的利益。

　　農(nóng)民進城各環(huán)節(jié)的政策“抓手”

中國經(jīng)濟時報：圍繞破解農(nóng)民進城中面臨的種種問題，政府應(yīng)采取哪些應(yīng)對政策？

秦中春：政府應(yīng)加強引導(dǎo)組織，著力“修路架橋”。在搬遷對象上，實行自愿報名，不強迫不限制；在搬入地點上精心選址，實行點狀布局，避免貧困戶安置集中連片；在搬遷途徑上，要實行向大中城市、縣城、中心鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚并舉。

引入政策性公司，引入市場化運作。設(shè)立政策性公司，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決在農(nóng)民進城過程中所需要的小區(qū)占地、基礎(chǔ)設(shè)施配套、融資、技術(shù)支持、就業(yè)促進和社區(qū)服務(wù)等難題，為農(nóng)民安居提供“交鑰匙工程”。以金融為杠桿，為搬遷農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)、安居工程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供資金扶持，國家要推動中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、信用社和其他金融機構(gòu)和單位等在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮重要作用。

實行城鄉(xiāng)發(fā)展掛鉤，用好土地指標。在政策設(shè)計上，大幅提高國有土地出讓金中用于新增耕地建設(shè)的比重，促進城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間的村莊組團發(fā)展，引入指標交易機制，在農(nóng)地征收轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地時計提新增耕地補償費，在農(nóng)民搬遷進城中對實行退宅還耕的支付專門補償，為異地搬遷進城的農(nóng)民提供特別扶持。

深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，推動管理創(chuàng)新。以加強社會服務(wù)管理為重點，建立人口動態(tài)管理系統(tǒng)。以實施居住證制度為手段，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋。加快戶籍制度改革，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化鼓勵基層政府實踐創(chuàng)新，扶持促進農(nóng)民進城，加強跟蹤管理。