［文章導(dǎo)讀］伴隨中國沿海經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，新的社會階層正在崛起（新精英階層、新中產(chǎn)階層、新底層）。原有的社會結(jié)構(gòu)和社會利益格局面臨重構(gòu)。同時(shí)，“人口倒掛”現(xiàn)象也給城市治理帶來了新的難題。熊易寒指出，必須改變目前“遲鈍卻過敏”的管理體制，推動包容性發(fā)展，完善選舉與協(xié)商民主機(jī)制，走出搖擺在“高壓政策”與“鴕鳥政策”之間的治理困境。

一、 當(dāng)前沿海城市地區(qū)治理的主要挑戰(zhàn)

1. 新興社會階層的興起

一是新精英階層。改革開放以來，沿海地區(qū)民營資本迅速發(fā)展，已形成以民營企業(yè)家與資本新貴為代表的新精英階層。私營企業(yè)主經(jīng)歷了從“模糊的身份”、“同盟者”再到“建設(shè)者”的屬性變化，已經(jīng)成為當(dāng)前中國社會階層結(jié)構(gòu)的重要組成部分，并發(fā)揮越來越重要的政治影響。沿海地區(qū)更是如此，如2004年浙江傳化集團(tuán)董事長徐冠巨當(dāng)選浙江省政協(xié)副主席；娃哈哈集團(tuán)宗慶后、復(fù)星集團(tuán)郭廣昌、浙江萬向企業(yè)集團(tuán)魯冠球等人是全國人大代表；廣廈董事局主席樓忠福不僅是全國人大代表，還是東陽市人大常委會副主任。就現(xiàn)階段而言，私營企業(yè)主的政治參與主要是服務(wù)于其商業(yè)目標(biāo)，通過進(jìn)入人大、政協(xié)、工商聯(lián)等體制內(nèi)機(jī)構(gòu)，提升個(gè)人和企業(yè)的政治地位，利用權(quán)力關(guān)系獲取更多資源，避免政治和政策的任意干涉，并對政府的經(jīng)濟(jì)決策和政策制定施加影響。美國學(xué)者陳捷和迪克森（Bruce Dickson）對中國沿海5個(gè)省份2000多名企業(yè)家做了問卷調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)：中國的企業(yè)家通過政治和金融的紐帶與國家形成密切聯(lián)系，這些關(guān)系又塑造他們對于民主的態(tài)度。大多數(shù)私營企業(yè)家贊成在現(xiàn)行的一黨執(zhí)政體制下實(shí)行競爭性的差額選舉，但他們并不贊成多黨競爭和政治自由化，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的有中國特色的社會主義道路。

二是新中產(chǎn)階層。包括兩個(gè)組成部分，一是由商人、個(gè)體經(jīng)營者、小企業(yè)主等組成的小資產(chǎn)階層。這個(gè)群體在改革開放過程中，在體制外利用各種途徑，形成沿海地區(qū)規(guī)模龐大的新興中間階層。這個(gè)階層比較特殊，一部分可能上升為新精英階層，另一部分也因各種風(fēng)險(xiǎn)落入下層；二是專業(yè)技術(shù)階層，在政府與公司科層化發(fā)展過程中，各種小公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人員、白領(lǐng)階層人員等。其中也包括由商人、個(gè)體經(jīng)營者、小企業(yè)主構(gòu)成的龐大的小資產(chǎn)階級隊(duì)伍。沿海地區(qū)的中間階層要比內(nèi)陸地區(qū)龐大得多。這兩大階層，有相當(dāng)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、文化與社會力量，他們是構(gòu)成沿海社會穩(wěn)定的主要基石，也是改革開放的主要受益者。但是，近年來，上層與中間階層的流通管道正日益萎縮。中間階層利用各種條件上升為精英階層的機(jī)會正在消失。有研究發(fā)現(xiàn)，中國中產(chǎn)階級的政治態(tài)度并不保守，“社會穩(wěn)定器”的作用不夠顯著。不管是“老中產(chǎn)階級”, 還是“新中產(chǎn)階級”, 都具有相對較大的社會改造風(fēng)險(xiǎn)。他們對地方政府工作滿意程度的評價(jià)較低、對地方政府也表現(xiàn)出較差的信任程度、感受到的社會公平感也不高。廈門的反PX運(yùn)動、北京和廣州等地的反垃圾焚燒、上海的反磁懸浮運(yùn)動都是以中產(chǎn)階級為主力軍的。

三是新底層。主要由市場化改革中相對受損的本地群體與尋求上升途徑的外來群體構(gòu)成，包括下崗再就業(yè)群體、市場競爭失敗者、農(nóng)民工、小生意人等。這個(gè)群體，有一小部分可能擠入中間階層。第一代外來務(wù)工人員，雖然面對諸多身份性歧視，但他們的剝奪感和受損感相對較小。盡管他們的收入水平、生活質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會地位與原城市居民有一定差距，但他們通常不會做社會的橫向利益比較，而是做自身的縱向利益比較，因此，他們通常有比較積極的社會態(tài)度。第二代移民則不然，他們?nèi)狈r(nóng)村生活的體驗(yàn)，對于生活滿意程度的參照主要是城市居民的生活，一方面具有更強(qiáng)的剝奪感，另一方面強(qiáng)烈地要求自身權(quán)利地位的垂直上升。在這種心理預(yù)期下，第二代移民對于不平等缺乏忍耐，在成長過程中往往采取一些比較激烈的對抗性行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，全國農(nóng)民工總數(shù)為2.42億，其中16~30歲的新生代農(nóng)民工約占60%，人數(shù)達(dá)到1億人，此外還有超過2000萬農(nóng)民工隨遷子女。這兩個(gè)群體的自我期許比老一輩農(nóng)民工要高，也不可能將鄉(xiāng)村作為退路。未來十年，這一底層群體的不滿情緒會逐漸上升。

2.“人口倒掛”與城市治理困局

據(jù)第六次人口普查，全國登記的流動人口多達(dá)2.2億人，人口流動的主要方向是從落后的中西部地區(qū)流向發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)。在可以預(yù)見的未來，中國流動人口的分布將仍然以東部沿海城市帶為重心，繼續(xù)向沿海、沿江、沿主要交通線地區(qū)聚集。在中國的沿海地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級市和大城市郊區(qū)，往往出現(xiàn)“人口倒掛”的局面，即外來人口的數(shù)量超過本地居民的數(shù)量。以上海為例，2011年全市常住人口達(dá)到2347.46萬人，其中外來常住人口達(dá)到935.36萬人，已占常住人口總量的四成，主要集聚在城郊結(jié)合地區(qū)，平均年齡僅31.6歲。而人口出生仍然處于“小高峰”，預(yù)計(jì)2012年全市常住人口出生繼續(xù)保持在18萬人左右的高位水平。浦東新區(qū)、閔行、松江、嘉定和寶山等郊區(qū)是外來常住人口居住最為集中的地區(qū)，5個(gè)區(qū)共容納外來常住人口575.97萬人，占上海外來常住人口的64.2%。就業(yè)機(jī)會相對較多、居住成本相對較低和交通相對便利等是吸引外來人口居住的主要因素。以上海市浦東新區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部5個(gè)城鎮(zhèn)為例，僅登記的外來人口便已大大超過本地戶籍人口。

然而，地方政府對于該地區(qū)公共物品的提供，卻是以戶籍人口為依據(jù)的，譬如，警力的配備、公務(wù)員的數(shù)量、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施、公共財(cái)政的投入，都是與戶籍人口掛鉤的。以P區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部為例，5鎮(zhèn)總面積多達(dá)263.27平方公里，常住人口約143萬人，而城市管理在編執(zhí)法人員僅有111人，平均每名執(zhí)法人員需要負(fù)責(zé)2.4平方公里的地區(qū)。

大量人口的涌入也導(dǎo)致了公共資源的緊張：一是教育資源短缺。譬如C鎮(zhèn)有2萬多學(xué)齡前兒童，而正規(guī)的公辦、民辦幼兒園只能容納6000人左右；S鎮(zhèn)有學(xué)齡前兒童8900人，而正規(guī)幼兒園只能容納3900人。地方政府不得不容忍大量的無證幼兒園的存在——如果貿(mào)然取締，勢必導(dǎo)致大量孩童無法進(jìn)入幼兒園；而默許其存在，又存在“黑校車”、“食品中毒”、“火災(zāi)”等安全隱患。二是社區(qū)醫(yī)療資源不足。根據(jù)上海市的規(guī)定，人口超過10萬人的鎮(zhèn)，每新增5~10萬人口就應(yīng)增設(shè)1所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，但人口超過30萬人的B鎮(zhèn)，雖然實(shí)際規(guī)模接近一座中等城市，卻只有1所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，“黑診所”非法行醫(yī)的情況十分嚴(yán)重。三是公共交通設(shè)施配套滯后，特別是公交站點(diǎn)到居民小區(qū)的“最后一公里”交通配套無法滿足社會需求，車輛非法經(jīng)營問題嚴(yán)重。“入學(xué)難”、“看病難”、“出行難”等社會問題使得本地居民與外地人口的矛盾逐步顯現(xiàn)。

“人口倒掛”也使本地居民與外地人口的矛盾逐步顯現(xiàn)。本地居民指責(zé)外來人口擠占了城市的公共資源，而外來人口則認(rèn)為本地居民的排外態(tài)度損害了自身的合法權(quán)益。這種情況下，兩個(gè)群體之間發(fā)生沖突的幾率越來越大。外地人通過同鄉(xiāng)會、聯(lián)誼會、同業(yè)組織等形式，將形成愈加有影響的社會動員力量。廣東“增城事件”就是在“人口倒掛”的背景下發(fā)生的，在事發(fā)地點(diǎn)大敦村，戶籍人口僅7000人，而外來人口多達(dá)8萬，外來人口與本地人口之比高達(dá)11:1。

3. 勞資沖突與地方政府的角色

沿海地區(qū)的外資企業(yè)、民營企業(yè)眾多，特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)吸納了大量勞動力。勞工階層的權(quán)利意識和自組織意識已經(jīng)萌發(fā)，企業(yè)主階層在外向型經(jīng)濟(jì)中讓利空間有限，尤其是代工產(chǎn)業(yè)的利潤越來越微薄，富士康2012年一季度的營業(yè)利潤率跌破1%，僅0.9%。在這種情況下，企業(yè)主與勞工階層的利益博弈趨近于零和博弈。兩個(gè)群體之間，發(fā)生矛盾和沖突的幾率也越來越大。

近年來，勞工階層開始主動地提出權(quán)利訴求，上訪、罷工、群體性事件層出不窮。根據(jù)《勞動統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，1996年我國相關(guān)部門受理的勞動爭議案件為48121件，涉及勞動者人數(shù)為189120人；2008年相關(guān)部門受理的勞動爭議案件達(dá)到693465件，涉及勞動者人數(shù)為1214328人，案件數(shù)量和人數(shù)分別為1996年的14.4倍和6.4倍。由勞動者提出申訴的案件數(shù)所占百分比由87.0%提高到93.0%。農(nóng)民工向勞動部門、衛(wèi)生部門、公安機(jī)關(guān)和信訪辦等政府公權(quán)力機(jī)構(gòu)投訴的比例從2008年的28.95%提高到2010年的42.31%。“很熟悉”和“比較熟悉”《勞動法》的比例從2006年的8.88%提高到2010年的13.05%，就《勞動合同法》而言，同一比例從2008年7.74%提高到2010年11.93%。集體權(quán)利意識也呈現(xiàn)增強(qiáng)的趨勢。農(nóng)民工參加群體維權(quán)活動的比例從2008年的1.4%提高到2010年的2.74%，增幅接近一倍。

這種自下而上的壓力，加上中央政府越來越重視“和諧社會”與“民生”，地方政府對外來農(nóng)民工的態(tài)度趨于溫和。在不改變戶籍制度的前提下，一些地方政府對外來人口的管理模式進(jìn)行了漸進(jìn)性的調(diào)整。不過，到目前為止，地方政府對于外來人口的賦權(quán)仍以社會權(quán)利為主（譬如社會保險(xiǎn)、外來工公寓、勞動就業(yè)培訓(xùn)、子女就學(xué)等），而社會權(quán)利是一種消極權(quán)利，只能享用，不能用于爭取新的權(quán)益；而外來人口已經(jīng)不滿足于獲取消極權(quán)利，我們的研究發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)逐漸形成了對于積極權(quán)利的訴求（譬如政治參與、結(jié)社權(quán)、集體談判權(quán)）。

2010年5月的廣東南海本田汽車零部件公司罷工事件是工人尋求積極權(quán)利的標(biāo)志性事件。在長達(dá)6個(gè)小時(shí)的艱難談判中，罷工工人代表充分表達(dá)了他們的訴求，包括薪酬、工會組織等問題，政府及資方與工人代表進(jìn)行了充分協(xié)商和探討，最終三方達(dá)成共識，簽訂協(xié)議：公司員工整體漲薪24%，全體罷工工人將在當(dāng)天恢復(fù)正常生產(chǎn)。值得注意的是，在罷工過程中，該公司所在地的南海獅山鎮(zhèn)總工會曾出面協(xié)調(diào)，也曾試圖代表罷工工人與公司交涉，但不被勞、資雙方所認(rèn)可。期間還曾發(fā)生罷工工人與獅山鎮(zhèn)總工會工作人員發(fā)生集體斗毆事件。因工會的缺位，地方政府不得不直接參與談判，并成為協(xié)議的第三方。這表明，當(dāng)前中國地方政府對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的介入過深，使得地方政府難以保持中立性，并常常成為工人抗?fàn)幍膶ο?。?shí)際上，政府的角色應(yīng)當(dāng)通過立法、行政等手段協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，而不是直接介入微觀層面的勞資談判。

二、“遲鈍卻過敏”的社會管理體制

縱向與橫向的社會階層分化相互交錯(cuò)，未來十年將以不同方式組合，形成多種利益聯(lián)盟與對抗模式，社會沖突變量將不斷增加。然而，現(xiàn)行的社會管理體制一方面表現(xiàn)得較為遲鈍，對多元化的利益訴求缺乏回應(yīng)性；另一方面，又經(jīng)常對社會矛盾表現(xiàn)過度敏感。

首先，沿海地區(qū)的既有社會治理模式無法回應(yīng)新興社會階層問題與社會階層分化問題。陳舊的社會管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會結(jié)構(gòu)的重大變化，從而形成社會與政府之間的矛盾，且日趨公開與嚴(yán)重。社會結(jié)構(gòu)與政府結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，無法回應(yīng)新型社會階層和新型社會矛盾。

沿海地區(qū)非公部門占很大比例，大量新興社會群體處于國家體制的控制之外，非正規(guī)就業(yè)的群體也很龐大。政府直接管控動員民眾的力量有限。特別是，沿海地區(qū)社會具有較高的空間與階層流動性。在這個(gè)過程中，政府與社會之間更容易形成分立局面。社會治理管道很難滲透并覆蓋到全社會系統(tǒng)。

沿海地區(qū)階層多元化、利益多元化、價(jià)值多元化，社會治理難以呈現(xiàn)均等效應(yīng)。不同利益群體在資源占有、話語權(quán)方面并不均衡。同一項(xiàng)政策的出臺，已經(jīng)不可能對所有群體都形成相同效應(yīng)，將從過去的“帕累托改進(jìn)”逐漸過渡為一方得利一方受損的零和博弈。在這個(gè)過程中，社會內(nèi)部的沖突與對立將日益凸顯。此外，不同利益群體尚未形成具有明確訴求的團(tuán)體性組織，理性成分不足，無法協(xié)調(diào)行動，也缺乏有效的政治參與途徑。

沿海地區(qū)人均GDP指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地，其政治意識與權(quán)利意識的發(fā)育都已較成熟。按照現(xiàn)代化經(jīng)典理論，一旦經(jīng)濟(jì)指數(shù)到達(dá)一定層面，民眾的政治參與水平就要相應(yīng)提高，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的普遍歷史規(guī)律。

其次，現(xiàn)有的社會管理體制對于社會沖突的處理能力相對滯后，在“鴕鳥政策”與“高壓政策”之間彷徨，缺乏制度化的解決機(jī)制。

以往大多數(shù)人總是傾向于認(rèn)為，沿海地區(qū)政府治理水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地，因?yàn)檎莆盏馁Y源更多，官員的素質(zhì)更高；但近年來的浙江織里事件、蘇州通安事件、廣東清遠(yuǎn)事件和烏坎事件，都在提醒我們：雖然沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，但在社會管理和沖突解決方面仍存在一定欠缺，尤其是缺乏制度化的解決機(jī)制。

蘇州通安事件就是一個(gè)典型案例。近年來，蘇州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度引人注目，但即使是這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、官員文化程度較高的地區(qū)，在社會管理方面同樣存在巨大的體制性缺陷。從2010年7月14日起的一個(gè)多星期時(shí)間里，蘇州市虎丘區(qū)(高新區(qū))通安鎮(zhèn)爆發(fā)動遷戶群體性事件，村民們向鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)索要“被克扣的”動遷補(bǔ)償款遭拒，怒砸鎮(zhèn)政府，挾持鎮(zhèn)委書記，并走上馬路，封堵312國道。集聚人數(shù)飆升過萬，群眾與防暴警察發(fā)生言語和肢體沖突，部分群眾被打傷，4名起哄的安徽籍青年農(nóng)民工被抓。21日，虎丘區(qū)政府緊急宣布通安鎮(zhèn)暫停動遷，鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長就地免職，安撫民心。

豈料，通安事件引發(fā)連鎖效應(yīng)，通安鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)被撤職似乎“鼓勵”了數(shù)個(gè)鄰鎮(zhèn)動遷戶，21日當(dāng)晚，一場大雨過后，滸墅關(guān)鎮(zhèn)數(shù)千名村民聚集滸墅關(guān)鎮(zhèn)政府門口，防暴警察緊急趕到現(xiàn)場，以人墻方式封鎖和護(hù)衛(wèi)鎮(zhèn)政府。對峙期間，警民再次發(fā)生沖突，導(dǎo)致數(shù)人受傷。隨后，聚集群眾被驅(qū)散。當(dāng)晚，通安鎮(zhèn)華金路至312國道路段再次聚集近萬名群眾，警方吸取前車之鑒，靜觀其變，過了晚上10點(diǎn)，聚集群眾慢慢散去，平靜收場。其間，東渚鎮(zhèn)亦出現(xiàn)數(shù)千群眾聚集的現(xiàn)象。7月28日，蘇州市委宣布，“報(bào)省委同意”，蘇州高新區(qū)黨工委書記、虎丘區(qū)委書記就地免職。

事實(shí)上，在通安事件爆發(fā)之前，虎丘區(qū)的村民已經(jīng)進(jìn)行了持續(xù)的上訪，但未能引起各級地方政府的重視；直到民怨沸騰，發(fā)生嚴(yán)重的群體性事件，地方政府才開始“動真格”，對基層政府進(jìn)行問責(zé)。但是，撤銷有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)，只是平息民憤的治標(biāo)之策，蘇州市委、市政府并沒有從制度層面來解決征地拆遷過程中的利益分配問題；相反，這種處置方式還有可能鼓勵民眾“小鬧小解決，大鬧大解決”，無助于制度化地解決利益沖突。

當(dāng)前中國，政府治理體系與民間治理體系也無法有效互動、呼應(yīng)與對接。一方面，傳統(tǒng)的居委會、街道辦等社區(qū)治理組織萎縮，公信力與權(quán)威性下降；另一方面，沿海地區(qū)宗教組織（如溫州地區(qū)的基督教）、宗族組織（如福建、廣東等地）、同鄉(xiāng)會組織以及新型的民間NGO組織，正在社會治理中扮演越來越重要的角色。社會治理不僅要重振過度邊緣化的基層治理組織，更要充分引導(dǎo)和利用民間自組織的社會功能。