李克強(qiáng)總理在11月1日召開(kāi)的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議上指出，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)下行壓力，新一屆政府把轉(zhuǎn)變職能作為第一件大事，緊緊抓住不放，使社會(huì)投資和創(chuàng)業(yè)熱情迸發(fā)，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的形勢(shì)。加快改革與調(diào)整結(jié)構(gòu)疊加的效果，超出人們預(yù)期。

在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革中，重中之重是職能轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的前提與基礎(chǔ)，前者是“神”，后者是“形”，只有在厘清并界定職能的基礎(chǔ)上，才能依據(jù)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。在改革中，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)明確以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，職能轉(zhuǎn)變的方向是理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公民社會(huì)的發(fā)育，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)事務(wù)管理中的作用。政府自身從大量的微觀經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理中抽身出來(lái)，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。

此次改革把行政審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的抓手和突破口，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)削減利益的自我改革。因此，要防止以下問(wèn)題的出現(xiàn)：一是明放暗不放。一些下放、減少的行政審批權(quán)被地方政府截流，也有一些仍然掌握在政府下屬的事業(yè)單位手中。應(yīng)建立起合理的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，保證公眾、媒體、人大等多元主體的充分參與。二是放權(quán)無(wú)人接。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)育并不成熟，企業(yè)的資質(zhì)審查等依靠行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)監(jiān)管，可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)人有能力承接的問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)把放權(quán)與社會(huì)力量的培育結(jié)合起來(lái)。三是政府工作的流程再造問(wèn)題。有些地方試點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)行政審批改革，但其工作規(guī)則和程序卻并沒(méi)有給公民帶來(lái)真正便利。因此，任何一項(xiàng)與公眾生活、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)組織活動(dòng)密切相關(guān)的政策出臺(tái)或修改，都應(yīng)保證公眾的參與、信息的公開(kāi)透明，使流程優(yōu)化具有合理依據(jù)。四是放權(quán)后的監(jiān)管問(wèn)題。在放權(quán)之后，原來(lái)的事前審批轉(zhuǎn)為事后監(jiān)督，如果政府監(jiān)管能力沒(méi)有相應(yīng)提高，就會(huì)難逃“一放就亂、一亂就收”的惡性循環(huán)。因此，應(yīng)提高而不是降低對(duì)政府工作的要求，提高政府的精細(xì)化管理能力。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。一個(gè)時(shí)期內(nèi)，政府職能不是固定不變，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。政府職能應(yīng)向什么方向轉(zhuǎn)、如何轉(zhuǎn)應(yīng)與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)。1986年，中國(guó)政府首次提出職能轉(zhuǎn)變，先是從微觀經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變到宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；2003年機(jī)構(gòu)改革明確提出政府的職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，政府公共服務(wù)、社會(huì)管理方面的薄弱之處凸顯，中國(guó)政府2008年開(kāi)始將保障和改善民生、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)列為改革重點(diǎn)。

當(dāng)前，人口的老齡化、生態(tài)環(huán)境惡化、食品安全問(wèn)題升溫以及城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富差距拉大等問(wèn)題都需要關(guān)注，今后政府職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)從減少直接經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)向加強(qiáng)公共管理，以管理能力的提高促進(jìn)養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育、扶貧等公共服務(wù)的供給，促進(jìn)食品、環(huán)境等監(jiān)管能力的提高。但是，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)卻與社會(huì)發(fā)展需求有距離：中央偏低而地方偏高，從事經(jīng)濟(jì)、政工、后勤的人員偏高，而從事公共服務(wù)和社會(huì)保障、財(cái)稅、警察等方面的人員偏低。因此，結(jié)構(gòu)性方面的改革，例如行政機(jī)構(gòu)、人員的調(diào)整也應(yīng)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。

第三，政府職能轉(zhuǎn)變既需關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整，更需關(guān)注程序變革。行政體制改革既包括結(jié)構(gòu)性變革，也包括程序性變革。前者主要指結(jié)構(gòu)的調(diào)整，解決權(quán)力的歸屬問(wèn)題，而后者主要指程序的運(yùn)作，解決權(quán)力的運(yùn)行問(wèn)題。當(dāng)前的改革主要關(guān)注第一個(gè)問(wèn)題，重點(diǎn)在于機(jī)構(gòu)、人員的調(diào)整、精簡(jiǎn)，對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題關(guān)注還較少。這導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行力不夠，許多政府框架內(nèi)的公共服務(wù)都沒(méi)有得到切實(shí)履行，政府應(yīng)從運(yùn)作機(jī)制入手，從政府過(guò)程的整體設(shè)計(jì)到具體工作的流程安排，建章立制，規(guī)范好權(quán)力的運(yùn)行。通過(guò)建立與完善民主決策制度、公民參與制度、專(zhuān)家咨詢制度、政務(wù)公開(kāi)制度、政府采購(gòu)制度、行政問(wèn)責(zé)制、績(jī)效評(píng)估制度等保障并推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。例如，以公民參與、民主決策提高決策的合法性，以專(zhuān)家咨詢提高決策的科學(xué)性，以政務(wù)公開(kāi)解決政府工作的透明度問(wèn)題，以行政問(wèn)責(zé)、績(jī)效評(píng)估提高政府的執(zhí)行力，以政府采購(gòu)減少政府財(cái)政壓力和培育社會(huì)力量。

從以上分析來(lái)看，此次改革的目標(biāo)清晰、方向明確，但是，如果要厘清并理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部各項(xiàng)職能的合理配置，還需要在結(jié)構(gòu)性變革和程序性變革方面進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì)，以各項(xiàng)配套措施提高決策的執(zhí)行力。

（作者：中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）