典型的恐怖主義襲擊行為，比如謀殺，爆炸，綁架等等在刑法上已經(jīng)有了規(guī)定，那么，對于恐怖主義還是否有必要另外給予刑法上的特別規(guī)定，或者說，為什么用一般刑法來對付恐怖主義活動還是不夠的？國家對恐怖活動的特別反應(yīng)說明，恐怖主義被理解成了特別的東西并且是不同于普通暴力的東西，而這種特別性是在對恐怖主義的定義過程中形成的。

一、國際法上的恐怖主義定義與我國法上的"恐怖活動"定義

從現(xiàn)象上看，劫持飛機撞向辦公大樓，無疑是恐怖主義襲擊，但是，這種直覺的描述對于在術(shù)語上歸納恐怖主義現(xiàn)象，顯然是遠遠不夠的。從恐怖主義概念史的角度看，雖說恐怖主義的概念源于法國大革命時代的雅各賓黨人的恐怖統(tǒng)治，但是長期對恐怖主義現(xiàn)象尋求統(tǒng)一的、可操作的定義的大量嘗試，都不曾成功過 。不同文明在思想、文化、傳統(tǒng)和公正觀念上的多樣性，導(dǎo)致從國際視角上對恐怖主義也很難有一個統(tǒng)一的理解。

有意思的是，所有這些嘗試性的定義提出的都是社會科學(xué)上的概念，而不是法學(xué)上的概念。為了能夠區(qū)分和界定追訴機關(guān)可以采取措施的恐怖主義活動，定義恐怖主義就是不能回避的問題。究竟什么是刑法上的恐怖主義？

對恐怖主義進行法學(xué)定義的較早嘗試是1937年11月16日國際聯(lián)盟通過的《防止和懲治恐怖主義公約》第1條。該條把恐怖主義行為定義為"針對一個國家實施的、其目標(biāo)或者性質(zhì)是引起特定的人、團體或者普羅大眾恐懼的犯罪行為" 。這個定義已經(jīng)包含了恐怖主義概念的核心要素。之后的國際法文本，無論是國際公約還是專家草案，在定義恐怖主義行為時，至少都包含了1937年定義的三個基本要素：（1）使用暴力或者以暴力相威脅；（2）目的是在居民中引起恐懼或者不安全感--近期目標(biāo)；（3）以達到政治上的或者意識形態(tài)上的（遠期）目標(biāo)。最終以另外的秩序替代現(xiàn)存的秩序而動搖、顛覆現(xiàn)存秩序，是近期目標(biāo)和遠期目標(biāo)之間的連接點。

第二次世界大戰(zhàn)后，接續(xù)1937年《防止和懲治恐怖主義公約》第1條，尋求統(tǒng)一而可操作的恐怖主義定義的所有嘗試中斷了，原因在于上世紀五十年代前后的爭取自由和反殖民化運動遭到了暴力鎮(zhèn)壓，但這些運動在世界政治上卻同時贏得了支持和影響。當(dāng)時，雖然合法的解放斗爭或者對于專制政體的反抗與恐怖主義之間的區(qū)分，理論上完全有可能達成一致，但是鑒于各個大國在這個問題的各自利益上四分五裂，沒有辦法在政治上進行討論。對恐怖主義一般性討論的政治擱置甚至封鎖，反倒讓人們轉(zhuǎn)而關(guān)注具體特定的恐怖主義犯罪問題，即把國際上公認的典型恐怖主義行為方式選擇出來，并對這類行為方式協(xié)商出一致的刑事追究制度。由此就產(chǎn)生了大量的協(xié)定：最早的是威脅航空安全的劫持飛行器協(xié)定，之后，又延伸到其他與國際恐怖主義有關(guān)的典型犯罪。這種個案立法的實用主義做法一直延續(xù)到1998年1月12日的《制止恐怖主義爆炸國際公約》以及2005年4月13日的《制止核恐怖主義活動國際公約》。2005年的這個《公約》盡管在標(biāo)題中提到了"恐怖主義"這個詞，但是該《公約》并沒有對"恐怖主義"這個對象進行概念上的定義，而是僅僅規(guī)定，意圖造成健康危害或者環(huán)境損害或者實施脅迫，而持有和使用放射性物質(zhì)的，一般性地規(guī)定為犯罪行為 ?；蛟S可以把這看做"核恐怖主義"的推論性概念，但是，鑒于可裂變物質(zhì)的特別危險性，這個推論出的概念顯然比其他的恐怖主義定義概括得更為寬泛。

1990年代之初，與這種零敲碎打的特定恐怖主義犯罪訂約同時進行的工作，是重新啟動全面的恐怖主義定義工作。1994年聯(lián)合國大會的一個決議中首次提到"毫不含糊地譴責(zé)恐怖主義的一切行為、方法和做法為犯罪并且不能合法化"，并呼吁所有國家展開對它的打擊行動4 ；此外，這個決議還有一個恐怖主義的定義："為了政治目的而故意或者蓄意實施的犯罪行為在公眾、團體或者特定的個人那里引起一種恐怖的狀態(tài)"，而且進一步指出，這種行動"在任何情況下都不能被合法化"5 。后面提到的這一點有其特別的意義：它第一次不是通過暗示而是以明示的方式限制合法的"自由斗爭"或者類似的斗爭。

2002年（開放簽署到期時間）聯(lián)合國《反對資助恐怖主義活動的國際公約》也有一個"無例外的"恐怖主義概念。不過，與前面提到的聯(lián)合國大會決議不同，這里缺少恐怖主義行為的必要要素--政治目的；該公約更多地只是針對平民的并且以殺害或者嚴重傷害平民為前提的行為。這些行為的目標(biāo)是恐嚇居民或者脅迫政府或者國際組織作為或者不作為6 。這里也包括不追求任何政治目標(biāo)的對居民進行恐怖活動的情形。聯(lián)合國安理會針對2001年9月11日的恐怖襲擊做出的第1373號決議（2001年9月28日），實際上使得《反對資助恐怖主義公約》的內(nèi)容成了有普遍約束力的法律7 ；不過，這個決議沒有對恐怖主義做出自己的定義。聯(lián)合國安理會2004年10月8日第1566號決議最終把上面提到的兩個文件聯(lián)系了起來：它以最嚴厲的態(tài)度聲討所有形式的恐怖主義活動，無論行為人的動機是什么，恐怖主義都是對和平與安全的最重大威脅，呼吁所有國家打擊恐怖主義，并在該決議中明確采納了2002年《反對資助恐怖主義活動國際公約》中出現(xiàn)的全面的恐怖主義定義8 。該決議中不再包含有利于自由斗士的任何保留內(nèi)容，不論行為人具體政治動機是什么，一切形式的恐怖主義行為方式都是應(yīng)受譴責(zé)的，這是國際法上的發(fā)展方向。

2011年10月29日，我國人大常委會通過了《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，

順應(yīng)了這種國際法上的發(fā)展方向，在第1條明確了指出：國家反對一切形式的恐怖主義，堅決依法取締恐怖活動組織，嚴密防范、嚴厲懲治恐怖活動。此外，該《決定》回避了"恐怖主義"的用語，把規(guī)范的對象確定為"恐怖活動"，確立了嚴防、嚴懲的"雙嚴"反恐刑事政策。什么是恐怖活動？該決定第2條第1款的定義規(guī)定：恐怖活動是指以制造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關(guān)、國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、公共設(shè)施破壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為，以及煽動、資助或者以其他方式協(xié)助實施上述活動的行為。觀察這個定義，可以發(fā)現(xiàn)，盡管它涵蓋了多種恐怖主義定義的諸多特征，但是并沒有明確提及恐怖活動的政治目的（脅迫國家機關(guān)、國際組織只能是達到政治目的的中間目標(biāo)）；與國際法上的定義比較，多出了危害公共安全的目的恐怖活動目的，把制造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫政府和國際組織為目的的暴力犯罪，都納入了恐怖活動犯罪的范疇。其次，在定義所反映的犯罪實施手段上，不局限于暴力，破壞和恐嚇等手段也可以作為恐怖活動犯罪的手段；再次，立法者力圖突出恐怖主義不同尋常的危險性，把要求的后果范圍也擴大了，不僅人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、公共設(shè)施破壞是其行為后果，而且社會秩序混亂也成了恐怖活動的行為后果。

我國法上"恐怖活動"的定義進一步充實了恐怖活動犯罪的犯罪構(gòu)成要件，但是并沒有解決恐怖活動犯罪在犯罪構(gòu)成要件層面的主要問題。

二、主觀犯罪構(gòu)成要件上的特別要求

恐怖主義的特有元素是其政治元素：恐怖分子通過實施暴力或者非暴力達到政治目的。這一點與有組織犯罪不同?？植婪肿釉谏鐣现圃炜只藕涂謶郑鹫紊系姆磻?yīng)，這不同于普通犯罪的牟利動機或者其他私人動機。恐怖主義襲擊與持續(xù)的故意殺人犯罪的區(qū)別在于它有時還有公開的事后告知。

恐怖主義犯罪行為的目標(biāo)通常有三個等級：其一，傷害或者殺害他人（在比較寬泛的犯罪構(gòu)成要件中，還包括造成重大的物質(zhì)損失）；其二，在居民中造成恐怖或者脅迫政府機關(guān)，第三，是達到最終的政治目標(biāo)。盡管說恐怖分子的典型特征歷來是其政治動機，但是在近來的恐怖主義刑法規(guī)則中，已經(jīng)放棄了以這種動機來定義刑事可罰性的做法。無論是聯(lián)合國《制止向恐怖主義提供資助公約》，還是我國人大常委會《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》9 ，都很明顯地把主觀犯罪構(gòu)成要件限制在前述第二層次的意圖上：行為人要么具有引起居民恐懼的意圖，要么具有脅迫政府的意圖，具備其一即可。

觀察聯(lián)合國《制止向恐怖主義提供資助公約》的恐怖主義定義，它要求只要從基本犯罪行為的性質(zhì)或者關(guān)聯(lián)中展現(xiàn)出這二選一中的其一目標(biāo)，就能滿足主觀的犯罪構(gòu)成要件10 。這樣，該《公約》要證明的故意最終也就縮減為行為人意欲殺害他人或者重傷他人。對于恐怖主義的一般定義而言，這肯定是不夠的，而只有當(dāng)行為人希望或者明知，他的行為將會產(chǎn)生居民持續(xù)的不安全和破壞穩(wěn)定秩序的恐怖主義效果，與恐怖主義一般定義有關(guān)的刑事可罰性的提高或者擴大，才具備充分合理的根據(jù)。

中國刑法第120條規(guī)定了組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動組織罪。這個罪的主觀犯罪構(gòu)成要件盡管沒有明確要求行為人，在引起居民恐懼目標(biāo)或者脅迫政府目的方面具備直接故意，或者間接故意。但是，這種犯罪是故意犯是不成問題的。在主觀構(gòu)成要件上組織內(nèi)的身份意識具有特別的意義：一旦進入組織，就產(chǎn)生了以身份為條件的組織內(nèi)驅(qū)動力，這時，各種具體的恐怖主義意識形態(tài)，比如種族-民族主義的，準(zhǔn)宗教的或者政治-革命的各種具體的恐怖主義意識形態(tài)，就不再是實施恐怖活動的關(guān)鍵性因素；組織成員的實施恐怖暴力的目的是要宣示其身份，并希望通過不斷的新的恐怖行動在身份的組織環(huán)境中證明自我價值。因此就故意的內(nèi)容來看，僅僅要求行為人知道自己加入的是為實施（或肯定會實施）恐怖活動而組成的犯罪集團，自己是該組織的一員，這對于該罪的故意來說是不夠的；作為成員，行為人至少還必須同時明知，集團內(nèi)其他成員實施的行為同樣具有（或肯定會有）引起居民恐懼或者脅迫政府的目的。否則，對他來說就不具備組織犯的故意。此外，恐怖活動的組織犯的組織意圖應(yīng)該是特別突出的，而且這些意圖必須指向具體的犯罪構(gòu)成要件范圍，并且行為人還明確知道該組織打算實施多個所列舉的具體犯罪。組織犯在主觀構(gòu)成要件上的這些特別要求，就能給刑事可罰性和最低量刑幅度的提高，提供充分合理的根據(jù)。比如說，中國刑法第120條規(guī)定的犯罪，與第294條第1款的組織、領(lǐng)導(dǎo)、參見黑社會性質(zhì)組織罪相比較，這兩種犯罪都是預(yù)備犯，但是恐怖活動的預(yù)備犯的刑事可罰性和最低量刑幅度就高于黑社會活動的預(yù)備犯11 。如果在犯罪的主觀構(gòu)成要件上沒有特別的明確要求，就沒有辦法在理論上對這種刑事可罰性和最低量刑幅度上的差異做出令人信服的解釋。而我國的恐怖活動組織犯立法，在主觀犯罪構(gòu)成要件方面，就缺少這些特別的要求，這是我國恐怖犯罪立法的缺陷。（解決辦法是類似第294條，把全國人大常委會《決定》第2條作為第120條第3款納入刑法典）。

另外，《制止向恐怖主義提供資助國際公約》和中國刑法第120條之1的資助恐怖活動罪處罰的都是提供資助者。《制止向恐怖主義提供資助國際公約》上犯罪的主觀的犯罪構(gòu)成，并不要求行為人認識到自己的行為會直接影響公眾的安全感。但是，要求行為人的故意形式必須是意圖（一級直接故意）或者明知（二級直接故意）12 ，并且意圖或者明知必須是這樣的指向：所提供的資助要全部或者部分用于實施具體特定的恐怖主義犯罪行為。比如，為了使恐怖組織在恐怖襲擊中殺人，而資助恐怖活動組織50萬元用于購買高爆炸藥。而中國刑法上的資助恐怖活動罪，只要求行為人認識到自己資助的對象是恐怖活動組織或者實施恐怖活動的個人，就能夠滿足該罪的主觀構(gòu)成要件13 ；并沒有要求行為人認識到自己提供的資助多大程度上用于什么樣的具體恐怖活動。而同屬資助犯的刑法第107條的資助危害國家安全犯罪活動罪，在主觀構(gòu)成要件方面要求，行為人必須認識到他人即將實施、正在實施或者已經(jīng)實施了特定的危害國家安全犯罪的行為14 ，并把資助故意的范圍限定為6種具體的國事犯罪15 。資助恐怖活動罪的主觀認知范圍，并沒有限定，這樣就會出現(xiàn)這樣的問題：如果行為人出于同情而資助恐怖活動組織或者實施恐怖活動的個人的生活所需費用，或者資助恐怖活動組織實施一般的普通刑事犯罪而不是恐怖活動的，都可能構(gòu)成資助恐怖活動罪，這顯然是和《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》在主觀犯罪構(gòu)成方面的要求不一致的。忽視該罪主觀構(gòu)成要件對于所資助的恐怖活動必須是具體的恐怖活動的要求，就不僅使得資助恐怖活動罪的主觀構(gòu)成要件范圍顯得十分寬泛，而且使得資助恐怖活動罪的刑事可罰性和量刑幅度高于資助危害國家安全犯罪活動罪16 ，缺乏有力的根據(jù)。這主要是因為中國的恐怖主義犯罪罪狀中沒有明確列舉實施的恐怖活動范圍，即沒有具體明確恐怖主義犯罪的行為類型范圍。（解決辦法，類似第107條的做法，盡量明確規(guī)定具體的恐怖活動行為類型范圍）。