中國的改革開放在經濟和社會領域取得的發(fā)展成就舉世矚目，不容忽視?？墒?，也必須看到，經濟改革超前于政治改革，雖然經濟總量上取得較大的發(fā)展，但社會分配的不公問題沒有很好地解決，政治腐敗相當突出，政府機構實際上的壟斷運作，缺少必要的監(jiān)督和制衡，都使社會的不滿和矛盾顯露，社會不安定因素逐步增加。所有這一切都要求進行政治體制上的改革，通過扎實地推進民主、法治和分權制衡來解決公權力運作的制度問題，以克服權力過于集中不受監(jiān)督所帶來的眾多弊端，保障并促進社會的和諧發(fā)展。

經濟發(fā)展呼喚政治改革

有關中國經濟發(fā)展的獨特道路的討論引起了世人的許多關注，有些人甚至樂觀地認為，按照目前的政治體制方式運作不變，中國經濟還可以再延續(xù)三十年的高速發(fā)展。但在事實上，縱觀世界上許多現代化國家的發(fā)展經驗，沒有良好的政治體制保障的經濟發(fā)展難以持續(xù)。

當前中國經濟的發(fā)展中比較普遍存在的問題，引起民眾關心和擔憂的問題，集中表現在政府官員腐敗，利用職權收受賄賂，進行權錢交易。其嚴重者形成了所謂既得利益集團，以一些方式控制了政府的決策和公共政策為其謀利，而偏離了公共政策為民眾服務的大方向。這些雖然還未完全形成全局性的狀況，但存在問題的嚴重性值得警惕。

經濟發(fā)展中大量的公共工程均由政府官員分配給生產和經營單位，一些企業(yè)為了得到銷售產品和服務的合同，通過向政府官員行賄來取得對自己有利的地位。目前比較普遍的現象是，根據程序需要進行公開招投票的工程，往往因為背后的暗箱作業(yè)而交給了資質差的關系戶經營，使得質量不能得到保證，納稅人交納的公共稅收不能高效地用于公共事業(yè)，造成公共資源的巨大浪費。而且，一些公司在取得了工程合同以后，自己沒有精力或不愿意實際施工，而是再分包給許多資質更驗證保證的企業(yè)，于是層層分包，監(jiān)督環(huán)節(jié)不力，質量更難以得到保障。即使是一些不涉及公共工程的私人經濟活動，為了得到官方的許可證或提供必要的支持，當官員企圖以此來尋求私人的好處時，商人們也經常以一些方式行賄官員，以得到地自己的優(yōu)待。

所謂尋租活動，即是政府官員利用自己手中所有的權力向社會尋得租金，以中飽私囊?？梢詫ぷ獾膶ο蠛芏?，從大大小小的公共工程，到各種各樣的許可證包括批文，公有土地的征用、拍賣使用權，再到各級政府官員的職位，等等，不一而足。目前所有這些環(huán)節(jié)的任何一處只要缺少公開透明、嚴格的監(jiān)督，就可能成為政府官員尋租的對象。他們可以由此向有關人士索取報償，結果是肥了自己，損害了公共利益和社會的公正。如今存在的買官賣官、官商勾結、公共建設工程質量低劣等等現象，均與官員的尋租活動直接相關。

美國政治經濟學家布坎南分析了政府的尋租活動是政府失靈的一個原因。這是指投票人包括其中的利益集團，通過各種合法或非法的努力(如游說和行賄等等)，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤。如紡織業(yè)尋求政府的關稅和配額的保護，以排斥國外廠商，維持本行業(yè)的壟斷地位，以獲取高額利潤，其超過行業(yè)平均利潤的部分就是經濟租金。尋租行為具有非生產性特征，其前提是政府權力對市場交易活動的介入，從而導致資源的無效配置和分配格局的扭曲，產生大量的社會成本。在市場經濟條件下，最常見的尋租行為有：政府定價、政府的特許權、政府關稅和進口配額、政府訂貨。尋租活動容易導致資源浪費和不合理配置，社會成本提高，政府官員貪污，因而需要通過公共選擇的制度安排來糾正，也就是通過憲政民主的契約來限定權利和創(chuàng)造新的權利。“所提議的憲法革命包括對獲得可接受程度上有效的結果所必需的行為限制的相互協定。”[1]以此來克服包括政府官員尋租活動的各種違法行為。

為了克服官員的尋租現象，就需要把權力關在籠子里，要求政府的活動公開透明，接受社會全方位的監(jiān)督。腐敗不除，國無寧日，民無安心，人民所創(chuàng)造的社會財富將集中于腐敗的官員之手，并且大量轉移到海外。這是最大的社會不公。實踐證明，不受制約的權力是相當危險的，它與各級政府權力高度集中于個人之手相結合，往往會出現個人專斷、主觀隨意的統(tǒng)治，甚至法治也對其無能為力。關于限制和監(jiān)督政府權力，我國的政治體制制訂過一些原則，但其本身仍然顯得籠統(tǒng)，而缺少制度上實實在在的具體規(guī)定，因而迫切需要進行相應政治體制的改革。

早在改革開放之初，鑒于文化大革命的慘痛教訓，鄧小平在提出經濟改革開放政策的同時，也認真思考了政治體制改革的問題，他強調組織制度和工作制度的重要性：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。……不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”“如果不堅決改革現行制度中的弊端，過去出現過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領導，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限的希望。”[2]

分配正義是當前中國社會面臨的另一個突出問題。雖然經濟總量有了較大的增長，但在經濟分配上仍然存在較大的貧富差距。地區(qū)間的差別，不同收入群體間的差別相當嚴重，有些方面還在繼續(xù)擴大。“城市像歐洲，農村像非洲。”財富高度集中于少數人之手，增加社會收入觀感上的懸殊和對立。誠然，任何一個社會的收入不可能人人完全相等，絕對平均分配的社會有可能滋長懶惰之風，缺少生產和創(chuàng)新的積極性。但是，一個社會收入差別過大，少數人手中集中大量的財富，而廣大的民眾則相對收入較少，這種相對的剝奪感引起的社會不滿將是社會不滿和動蕩的重要根源。人們對于一些政府官員冷漠對待民眾的安危冷暖，只顧自己和利益集團積累財富深惡痛絕。對特權現象的仇視往往以一點小事、小沖突即引發(fā)大規(guī)模的群體騷亂事件。收入分配上的不公需要對分配體制進行深入的改革，而僅靠現有經濟分配方式是難以做到的，必須通過政治的改革予以解決。

政治改革目標設計

無論從經濟和社會的持續(xù)發(fā)展的要求，還是從克服腐敗、建設社會和諧的普遍要求來看，政治體制改革都十分必要，已經到了刻不容緩的時候。這就需要確立政治改革的目標，即我們究竟在政治上建成怎樣的制度，基本要求和規(guī)定是什么。其關鍵正在于民主、法治、憲政和公民自由權。

關于體制目標的設定，通常有所謂頂層設計一說，即由最高層先設計好體制改革的方案，然后通過現有政權組織自上而下地逐步實施。我國的改革開放的政策看起來是以這種方式進行的，自1978年下半年的中央工作會議到年底召開的中共十一屆三中全會，最終確定了改革開放的基本路線和方針，然后通過政權組織自上而下予以貫徹。盡管如此，經濟改革所設計的目標如果得不到中下層管理者的支持和民眾的認可，仍然只是空談。而且，在貫徹改革開放的經濟政策時，不時地遇到一些新情況、新問題，正是通過及時地向高層傳達，高層相應地做出調整，才不斷地將經濟改革推向前進。因此即使是經濟和社會改革，也離不開頂層設計與基層互動相結合。所謂“摸著石頭過河”是改革實踐的一種通俗的說法，即根據實踐中的經驗不斷進行調整，向前推進的改革方式。但即使是摸著石頭過河，也有確立目標與根據實踐中的經驗進行調整相結合的含義。過河是根本目標，也就是事先已經確定了基本的目的；摸石頭是一步步試探、試驗，即具體的實踐，根據試驗的結果及時調整方向和過河的方式。兩者缺一不可。

政治體制的改革同樣離不開頂層設計與基層互動的結合。這就是基本目標設計與基層具體實踐之間的互動。從根本上說，目標設計也不能脫離人民群眾的具體實踐，完全脫離民眾的政治體制也許能夠暫時建立和維護，但不可能持久?；蛘哒f，當一個過去一段時間里看起來適合社會發(fā)展階段的政治體制不再能夠符合變化著的社會狀況和民眾的要求時，改革的要求和呼聲就會出現，社會革命或變革就必然發(fā)生，最終被新的政治體制所取代。就整個人類文明史來看，各個國家?guī)追N不同的政治體制的變革、演進，最終導向民主的體制，這是普遍的規(guī)律，而不是特例。而在變革的潮流中，統(tǒng)治者本身的態(tài)度和應對舉措，往往決定了國家和朝代的興衰存亡?？咕軄碜悦癖姷淖兏镆螅朗嘏f的體制不放，最終被革命所推翻。而及時地了解民情，有意識地 (有時候也有被迫的成分) 適應變革的要求，因勢利導，及時推進社會變革，避免大動蕩式的革命，則不失為明智之舉。而這種適應變革的過程就伴隨著政治體制改革的設計和實施。

面對今天中國社會的現實狀況，同樣到了必須明確政治體制改革目標的時候了。

首先是民主的政治體制。民主作為基本政治體制目標，得到了中國自辛亥革命以來幾乎所有政治領導人的肯定，包括中國共產黨人。中共領導人毛澤東在延安時期即許諾通過實行民主來避免歷史周期律。1945年7月4日下午，毛澤東邀請黃炎培等人到他住的窯洞里作客。黃炎培直接詢問毛澤東：中國共產黨能跳出這個周期律嗎？毛澤東當即非常自信地回答：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”黃炎培接著說：“這話是對的，只有大政方針決之于公眾，個人功業(yè)欲才不會發(fā)生；只有把地方的事，公之于地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主來打破這周期律，怕是有效的。”[3]

這大半個世紀前的民主承諾，仍然是當前中國政治體制的首要目標。制度化的民主體制建設，仍然是一項有待實現的艱巨任務。就本來意義而言，民主是指多數人的統(tǒng)治，或叫人民的統(tǒng)治，即一個社會的最終政治決定權不依賴于個別人或少數人，而是特定人群或人民全體中的多數。在古代希臘的共和國，民主是貴族與自由民中多數議決的體制。就形式而言，民主分為直接民主與間接民主，前者是指多數直接參與政治決定的制度，后者則是公民通過自己的代表進行決策的制度。

總結人類多年的政治實踐，民主具有一些經驗可檢驗的特征。通常認為民主至少具有三大經驗特征：一、定期舉行公共權力機構首腦的選舉，其結果可實質性（而不是表面上）改變政策及其制訂者；二、采用普選方式，即公民一人一票進行的直接選舉；三、保障對選舉過程具有實質意義的公民自由權利。這三者缺一不可。為了防止少數人的權利有可能在濫用的多數選票中遭受侵犯，憲政主義的歷史發(fā)展提出了保護少數人權利的問題，憲法和法律必須防止一個社會以多數人的名義隨意干涉和侵害個人的基本權利，也就是說，在像個人信仰、言論自由和選擇生活方式等方面，真正的民主制度設定了不予多數決定的界限。沒有自下而上的選擇，包括對政治領導和政策的選擇，就沒有實質性的民主。有選擇，才有鑒別。無論是在執(zhí)政黨內部還是在政府機關，其政治職位的候選人不能只由少數人私下里商量決定，然后以惟一的候選人的方式供代表或公民們投票決定。這只是形式上的投票，而無實質的政治選擇，代表和公民們的意志表達受到了限制，自下而上通過多數人意見影響政治決定和政策的民主機制就無法正常發(fā)揮作用，對于政治領導人和政策的監(jiān)督就有名無實。

民主體制既然是公民個人根據自己的判斷參與的政治選擇，個人結成群體從事政治活動也就是自然的事情。按照多元論的觀點，民主過程是一套基礎規(guī)則，不同的社會團體可依據這些規(guī)則而追求自身的利益。沒有這些基礎，社會就會墮入人與人像狼一樣的逐組相互撕殺。在這些基礎規(guī)則之內，團體的多元化對社會中任何一個成分的權力實施了制約。而此時的多數派是經常變動的，即不同的少數派團體在追求自身目標、表達自己意志時臨時形成的投票的多數。由于這種多數不是恒久的，并不存在一個總是占有多數票的主導團體，因而各個少數團體在民主的制度中均可發(fā)出自己的聲音，并在決策中占一席之地。正如達爾所說：“憲法規(guī)則之所以是重要的，因為它們有助于在政治斗爭中決定哪些特定的團體處于優(yōu)勢或劣勢。”正是憲法之外的競爭性的權力平衡使我們免受專制主義之害。“因此，政府決定的作出不是圍繞基本政策的某些事務團結起來的絕大多數的勝利大進軍。而是對各個較小的團體的逐步讓步。”[4] 承認并且培育團體的自主活動，各種民眾的功能團體通過自己的組織學會民主決定，鍛煉自身管理的能力，是多元民主的一個重要組成部分。

政治改革的另一大目標是法治。人們通常把民主與法治聯系在一起，這其實已經看到了民主的制度保障的根本問題。盡管法治與民主不是一回事，但法治中的立法民主即表明了兩者的緊密聯系。沒有法治的民主是缺少制度基礎的空中樓閣；反過來，法治的真正體制基礎是民主，很難設想一個專制的政治體制之上可以建立法治。如果不是由人民或其代表在自由表達意愿的基礎上提出并通過立法，法律本身的民意基礎便很成問題，最好的結局也不過是開明君主的專制，而更壞的結局則可能是少數寡頭或僣主以法律的名義進行的殘暴統(tǒng)治。因此，法治與民主息息相關。當然就基本含義而言，法治說的是一個社會的統(tǒng)治手段和最高權威是一整套法律制度，而民主說的是其政治的最終決定方式在多數而非少數。

法治與憲政的關系密切。憲政國家的最高裁判依據是憲法，即所有法律之上的根本大法，任何個人、法人、政黨和團體都必須在憲法規(guī)定的范圍內行事。尤其是出任公職的人由于支配公共財富、擁有鎮(zhèn)壓之權、承擔更多的公共責任，其言行一旦違反了憲法，那就不僅要被剝奪公職，而且要受到社會的嚴厲制裁。為了防止一些人、尤其是擔任重要行政職務的人隨意違反憲法，一般都需要設計和實施所謂司法審查制度。這種制度在各國的實施形式不同，通常是由最高法院或憲法委員會等獨立的機構來對本國從國家元首到普通公民的行為進行合憲性審查。尤其是對政府公務員、官員和最高行政首長，只要有人或機構提出正當的請求，就應對其行為的合憲性進行獨立的司法審查。司法審查機構有權撤銷任何一級行政部門發(fā)出的命令和決定，撤銷各級法院作出的錯誤判決，在某些國家，甚至可以通過司法解釋宣布通過的某項立法為違憲。這樣做也是為了從制度上保障法治國糾正違反憲法的立法、行政法規(guī)和政府行為，以確保憲法的最高權威。

憲政的基本原則包括：人民主權、分權制衡、權利保障和法治。人民主權說的是人民具有至上的權利，國家的一切權力屬于人民，這正是民主的根本道義基礎。分權要求權力不得高度集中于一人或一個團體之手，而應該由不同的部門掌握，它們之間進行牽制和平衡。立法者和司法者不能是同一人或同一團體，行政部門也應當與立法或司法部門分開。這樣，制訂規(guī)則的人不具體執(zhí)行規(guī)則，出現糾紛和爭議時由中立的法院來裁決。不同權力部門的牽制與平衡可形成有效的監(jiān)督機制，防止并及時制止政府官員的貪污腐敗。

實行憲政，就必須堅決執(zhí)行憲法，任何人不得凌駕于憲法和法律之上。僅就憲法而言，這里需要強調兩點。第一點是，我國現行憲法對于公民權利和義務的規(guī)定盡管還不夠完善，但已經比較明確，與當代國際上通行的表述接近，只是在全社會的實施過程中存在相當的差距，即憲法明文規(guī)定的公民權利得不到保障。例如憲法第二章明確規(guī)定：“第三十五條：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。第三十六條：中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”其他還有公民不受主觀隨意逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊嚴不受侵犯等重要條款的規(guī)定。[5]又如1993年通過的憲法修正案第九條規(guī)定：“集體經濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題。”[6]這已經明確規(guī)定了集體經濟的民主管理制度，在經濟民主上邁出了重要的一步。這些符合現代普遍公民權利規(guī)定的條款在實際執(zhí)行中已經有了很大的進步，但由于長期人治傳統(tǒng)和舊體制的影響，還沒有得到普遍的遵守，甚至還出現國家機關工作人員公然違反這些基本公民權利的現象。不僅在基本公民權，而且在涉及我國現階段眾多就業(yè)人員的集體經濟組織中普遍存在民主管理程度低，有的只是由少數人說了算的嚴重違憲現象，這已經成了相當一些集體經濟面臨困境的主要原因。尤其是我們暫時還沒有司法和訴訟機構專門受理對違反憲法行為的指控，因此，在違憲審查和糾錯機制上還存在嚴重的缺陷，這也是實際違憲行為難以禁止的制度原因。同時還需要進行維護憲法權威的全民教育，以形成共識。正如中共中央總書記習近平所尖銳指出的：“在充分肯定成績的同時，我們也要看到存在的不足，主要表現在：保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在；關系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出；一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威；公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高。對這些問題，我們必須高度重視，切實加以解決。”[7]

我們的政治改革目標需要確立憲法和法律的權威。這里有必要引用習近平在紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話：“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，實現國家和社會生活制度化、法制化。全國人大及其常委會要加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑，通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實。”捍衛(wèi)憲法的至上權威，克服個人主觀隨意統(tǒng)治的多年積弊，仍然是一項的任務。同樣，捍衛(wèi)憲法規(guī)定的公民的各項權利，也需要全社會做出艱苦的努力。“我們要依法保障全體公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保證公民的經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，努力維護最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。我們要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益。”[8]

建立限權政府直接涉及政府在公眾中的清廉形象以克服公信危機，涉及政府機構能否充當真正公正的秩序維護者，涉及相當一些民怨的根源。任何一種不受制約的權力機制都無法克服腐敗，為此，加強監(jiān)督已成全民共識。試想，一個人或少數人既是行使創(chuàng)制、復決、質詢和罷免權的立法機關的負責人，又是擁有維護社會安定之權和龐大的行政機關的負責人，還可以通過自己的直接影響力干預司法，那將從何實行權力監(jiān)督呢？為了防止行政權的無限擴大和無所不在，根本的一點是從制度上加以保證。我國現行憲法已經注意到了立法機構與行政、審判、檢察機關人員不得互相兼任的問題，第六十五條規(guī)定“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。”[9]對地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員也有類似的規(guī)定。其本意是體現立法機關高級組成人員在政治職能上的專職性，以加強其監(jiān)督職能，這當中正體現了權力制約的思想。

限制并監(jiān)督政府權力的另一項任務是確立市民社會的權威。回顧近現代中國，每當出現政府權力遭削弱時，總會伴隨著社會的整體失范、權威失落和無序狀態(tài)。社會的自治能力沒有培養(yǎng)起來，就為政府權力的進一步膨脹制造了借口。如此惡性循環(huán)，政府便一直不愿意放棄對民間事務特別是經濟活動的過多干涉?？朔@種現象的有效途徑是在削弱政府權力、建立小政府的同時，培養(yǎng)和擴大社會自治能力，使得民間的各種社團包括聯合會、同業(yè)公會、基金會、利益團體、宗教團體、業(yè)主委員會等等真正能夠公正、理性、透明地自主運作，以代替過去由政府強制控制的那些權力。因此，發(fā)展市民社會同樣是政改的目標。

政治改革路線圖

確定了政治改革的基本目標之后，就是如何使這些目標落實的問題。政治改革需要有實施的路線圖，包括時間表。否則，只有一般的原則規(guī)定而無具體的行動措施予以落實，那就難免流于空談，原有不太適應社會和經濟變革狀況的體制形態(tài)依舊，也就無所謂政治改革可言。沒有明確的時間表，把本來經過努力可以實現的政治改革目標一再拖延，一拖十年二十年，讓社會和經濟的問題日益積累，延誤本來可以改革的時機，同樣不是對歷史負責的態(tài)度。有了路線圖和時間表，使政治改革有序地啟動、逐步深入，并讓全黨全民有必要的心理準備，通過政改實踐逐步地學習鍛煉，由易到難，由淺入深，不至于像遇到重大危機時進行休克式治療那樣造成巨大的社會動蕩和震撼。堅定不移的、漸進式的政治改革，是代價較小、收益較大的社會體制構建過程。這就需要設計改革的路線圖和時間表。

基于前述政治改革的目標，我國政治改革的路線圖大致設計為：對于政治民主的體制改革，先黨內后全民，先基層后中高層，從間接到直接的民主選舉；對于分權制衡的體制改革，需要明確國家權力機關之間的相互監(jiān)督牽制，人民代表大會的常務委員專職化，明確司法獨立。在政改的推進程序上，實行局部試點，取得經驗，逐步推廣，避免大震蕩的改革方式。

如前所述，社會主義民主制度的最終目標是范圍廣泛的公民直接選舉制度，即所有各級公共行政部門的首席負責首長、人民代表大會代表的直接民選。目前全國范圍內實行直接民選的還只是區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的人民代表和農村村委會的負責干部。局部地區(qū)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉，但還沒有在全國推廣。從理論上說，村委會是基層民眾自治機構，而不是一級政權組織。只有當各級政權組織的首席負責人均實行了直接民主選舉，我國社會主義民主政治可衡量的目標之一才算實現了。因此，需要確立選民逐級直接選舉縣、市、省乃至全國的人民代表大會代表，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣長區(qū)長、市長、省長乃至國家主席的發(fā)展路線圖和時間表，可以花十年時間完成這一工作。目前需要以兩年時間在各個不同的地區(qū)進行試點，即在各省、直轄市先選擇一些典型進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣長區(qū)長的直接選舉試點，取得經驗后以一年時間進行全國范圍的推廣。再以類似的方式推廣直接選舉市長、省長和國家主席，共計十年內予以完成。區(qū)縣級以上各級人民代表的直接選舉，需要推廣到市、省和全國的級別，也需要在十年內予以完成。

除了形式上的直接選舉以外，公共職位的選舉本身也需要體現民主選擇的實質，即選民的多數票實質性地改變領導人和政策。這里就有候選人的人數與被選職位的差額問題。目前的基本狀況是，無論是黨內職位的選舉還是人大、政府官員的選舉，差額的比例相當有限。中國共產黨的全國代表大會代表的選舉以及代表選舉中央委員和修補委員，差額比例均不超過10%。而更高級別職位包括政治局委員和常委的選舉仍然是等額的。區(qū)鄉(xiāng)級人民代表的選舉，候選人數目比當選人最多是多出三分之一。這樣，選舉人可以選擇的余地還是相當有限的。雖然存在預選制度，即推薦候選人時有一定的內部選舉程序，候選人的人數可以超過推薦人數較多，因而往往在確定最后正式選舉的候選人名單時需要幾輪投票。但由于這種預選通常不公開進行，選舉人的范圍和資格認定也有一定的主觀隨意性，因而難以避免黑箱作業(yè)，缺少正當的代表性。只有具有充分代表性的公開競爭性選舉，才能充分體現民主。因此，無論黨內黨外，各級職務的正式選舉都應該體現競爭性，以供選民選擇。候選人的提名和認定也需要經過公開的民主程序，即所謂初選制度，有一定人數的選民聯署提名即可成為候選人，也可以個人站出來競選，通過贏得夠格的提名人數，參與競選。最終正式選舉時的候選人的數額應該高出被選舉職位數的一半以上，直至達到一倍，這樣才能體現民主選擇的真正意義。選民能夠感到自己的投票的確能夠產生實質性的改變，包括候選人當選以后的政策改變。這種將候選人的差額數達到一倍左右的各級職位正式選舉也需要在十年內完成。

如前所述，我國目前的憲法構架也設計了一定的分權制衡的制度，如立法機構與行政、審判、檢察機關人員不得互相兼任。但目前主要規(guī)定全國人大常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，省、市、縣級人大常委會并無此明確的規(guī)定，兼職的情況還相當普遍，不少行政官員擔任人大的常委。尤其是人大常委的專職化問題需要解決。我國縣級以上人民代表大會設置的常委委員會，其委員目前均非專職，大多由政府官員、公司和事業(yè)單位的主管等人士擔任，他們自己職務上的工作已經相當繁重，幾乎沒有多少心思和精力從事立法工作，更不要說就立法和監(jiān)督政府的工作進行社會調研了。常委們通常只是開會時來幾天，會議結束后就回到原單位。他們在人大機構內沒有專門的辦公室，也不設助理，沒有調研經費。選民們甚至無法聯系到他們，那將如何正常地反映選民的意愿，參與民主決策和監(jiān)督政府呢？既然是代表人民行使立法權和監(jiān)督政府之權，許多政府官員的任命和罷免也均由人大常委會做出，這樣的非專職設置顯然難以勝任。因此，政治改革的一項重要任務是縣級以上人大常委會委員的專職化，一旦當選為常委，就得辭去本職工作，在任期內專職服務，反映民意，參與立法和監(jiān)督政府。

民主政治是向全體人民開放、供人民選擇的政治過程，選民在選擇候選人、了解公共政策的決定、立法的意圖和對社會公正的安排等方面，都擁有知情權，把一切置于陽光下。否則，黑箱作業(yè)中的官員狀況、立法和決策只會加深民眾的懷疑、猜忌和不信任。因此，公開透明是民主政治的必然要求。我們的政治改革需要在這方面認真作出努力。首要的任務是公職人員的個人財產公示。公職人員用納稅人的錢提供公共服務，能否公正使用公共資源，尤其能否避免把公共資源用于尋租，任職以后是否以權謀私，大發(fā)橫財，甚至其配偶子女是否從其擔任公職中得到不正當的獲益。這些都需要公職人員進行財產公示，把擁有多少動產和不動產公之于眾，有關部門在公職人員任職開始和結束時進行對照審查，了解是否因為職位而不當獲益。這是與私人領域的公民擁有自己財產等方面的隱私權的情況是不同的。公職人員財產公示制度必須列入政治改革的計劃，目前已經在廣東省等部分地區(qū)一定級別的官員中進行了試點，但是離全面推廣還有相當的距離，也存在一些阻力。無論如何，此事必須在一定時間內完成，從政府機關的科級干部到國家主席，都需要進行財產公示。越是高級干部，越需要向社會公示，低級干部也需要公開申報備案，供社會包括人大代表隨時查閱和任職審查。如果因為阻力大而拒絕實施，那將會失信于民。即使不能在一兩年全部做到，以十年時間應當完全可以做得到。此外，在立法、決策、信息公開等方面，均需要公開透明的制度保障。尤其是各級機構民主選舉的結果，各級代表大會的程序和公共辯論，無論是黨內還是政府內，都需要向社會公開，圍繞公共政策的決定舉行的聽證會，候選人之間的政策辯論，都需要公開進行，并且制度化。否則，選民們不知道公職候選人的政策見解，也不了解政府政策的形成過程和所依據的原則，就難以做出合理的選擇。

中國目前的執(zhí)政黨中國共產黨集中了大量的社會管理精英，執(zhí)政黨本身的民主制度是否健全，直接關系到全國政治體制的運作和民主建設。黨內的民主制度建設同樣迫切需要認真實施。執(zhí)政黨本身的權力構架也有分權制衡的設置，比如黨的代表大會、黨的委員會(常委會)及紀委檢查委員會這三個機構之間有點類似于立法、行政和司法的制度設計，當然，由于黨組織的特殊性，其職能只涉及黨內事務，與政府機構還不完全相同。目前需要加強黨的代表大會對于黨委會的監(jiān)督作用，以及紀委檢查委員會在維護黨紀方面的重要作用，以克服腐敗，制止少數人的獨斷專行。黨的代表和黨委成員及書記的選舉，也離不開自下而上的提名和選舉，擴大差額選舉的范圍，達到真正的民主競選。從政治學的常識來說，民主指的是對社會公共職位任職者自下而上的選擇，而不是少數人封閉的決定。而政黨在民主政治中的主要作用是推薦自己的候選人，表達自己的政治理念和政策主張，以說服選民選擇自己提名的候選人。因此，政黨在民主政治中的競爭作用主要發(fā)生在社會選舉的過程中。這就要求黨本身的政治決定過程也是民主的。在中國目前的政治現狀下，執(zhí)政黨本身的民主可以為全民民主做出示范和榜樣，以促進全社會的民主發(fā)展。因此，以黨內民主推動全民民主，是適合中國政治發(fā)展的現實路線。

[1] James M. Buchanan， The Limits of Liberty： Between Anarchy and Leviathan， The University of Chicago Press，1975， p.180.

[2] 《鄧小平文選》，人民出版社1993年版，第二卷第333頁。

[3] http：//news.21cn.com/history/lishijiaodian/2012/12/27/14187388.shtml

[4] Robert Dahl， A Preface to Democratic Theory， University of Chicago Press， 1956， pp.137， 146.

[5] 《中華人民共和國憲法》，人民出版社1993年第3版，第20-21頁。

[6] 《中華人民共和國憲法》，人民出版社1993年第3版，第54頁

[7] 見《中華人民共和國中央人民政府網站》http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm

[8] 見《中華人民共和國中央人民政府網站》http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/04/content_2282522.htm.

[9] 《中華人民共和國憲法》，人民出版社1993年第3版，第29頁