在當(dāng)代公共治理和公共行政制度體系中，政府信息公開(kāi)具有多方面的制度功能。在國(guó)家公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的大背景下，信息公開(kāi)是公民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的制度前提；在行政合法性重塑、行政正當(dāng)性更注重民主合法性資源的趨勢(shì)下，通過(guò)信息公開(kāi)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)行政科學(xué)化、民主化等工具價(jià)值日益凸顯。就其本體價(jià)值而言，信息公開(kāi)也是陽(yáng)光政府、透明政府建設(shè)的制度擔(dān)綱者。

2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（下稱《條例》）的實(shí)施為中國(guó)政府信息公開(kāi)制度提供了較高位階的規(guī)范依據(jù)。《條例》實(shí)施五年來(lái)，中國(guó)政府信息公開(kāi)制度一直在不斷發(fā)展健全，在理念上、制度上和實(shí)踐中都取得了一定的成績(jī)。但是，由于在政府行政理念、行政文化價(jià)值觀、體制機(jī)制、管理方式、政策法規(guī)以及對(duì)政策法規(guī)的執(zhí)行力、司法審查等方面存在的問(wèn)題，中國(guó)政府信息公開(kāi)制度的完善仍然存在諸多結(jié)構(gòu)性難題。2009年以來(lái)，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心聯(lián)合國(guó)內(nèi)8所大學(xué)的研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)中國(guó)政府信息公開(kāi)的制度實(shí)踐進(jìn)行了實(shí)證觀察，發(fā)布了《中國(guó)行政透明度觀察報(bào)告》，對(duì)中國(guó)政府信息公開(kāi)工作的制度實(shí)踐、問(wèn)題，以及未來(lái)改進(jìn)予以持續(xù)的關(guān)注。從三年多的實(shí)證觀察來(lái)看，《條例》的實(shí)施，亟待尋找到一種可持續(xù)的制度推動(dòng)力。

現(xiàn)狀

——公開(kāi)理念與制度的拓展：由行政公開(kāi)向復(fù)合型公開(kāi)的推進(jìn)。

經(jīng)過(guò)五年的發(fā)展，中國(guó)的政府信息公開(kāi)已經(jīng)由單一化的行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)逐年延伸到以行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)為主，輔之以“財(cái)政預(yù)決算”“三公經(jīng)費(fèi)”“官員信息”等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)信息公開(kāi)，由面到“點(diǎn)”，縱深發(fā)展。另外，公開(kāi)的實(shí)踐也已經(jīng)超越了行政系統(tǒng)，司法公開(kāi)和公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)成為信息公開(kāi)實(shí)踐的重要內(nèi)容。信息公開(kāi)的理念在實(shí)踐過(guò)程中由表面向縱深發(fā)展，由行政過(guò)程延伸到社會(huì)治理、司法過(guò)程等新的領(lǐng)域，呈現(xiàn)出一幅全方位實(shí)踐的圖景。

公開(kāi)理念及其制度實(shí)踐的全方位拓展，既有政府自上而下推動(dòng)的原因，更是社會(huì)需求和反饋刺激而生成。公共治理的需要以及來(lái)自社會(huì)對(duì)信息的需求，成為推動(dòng)信息開(kāi)放的重要力量。在這一過(guò)程中，政府所采取的“回應(yīng)性”態(tài)度，促成了相應(yīng)的制度供給。某種意義上，這一發(fā)展進(jìn)程也提供了國(guó)家其他制度建設(shè)領(lǐng)域“開(kāi)放—反思”路徑和模式的范例。

實(shí)踐中的一些數(shù)據(jù)也證實(shí)了上述需求——供給模式的相互促進(jìn)。以北京市為例，在人員配備方面，截至2012年，北京市共有4048人從事政府信息公開(kāi)工作（其中專職人員共計(jì)835人）。制度建設(shè)方面，北京市制定了17項(xiàng)配套的領(lǐng)導(dǎo)和工作制度，包括目錄編制、專欄管理、發(fā)布協(xié)調(diào)、保密審查、信息清理、新聞發(fā)布、電話咨詢、紙質(zhì)文件移送、虛假或不完整信息澄清、國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)辦法等方面。從效果來(lái)看，2012年北京全市收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)共計(jì)1.5729萬(wàn)件（其中市政府工作部門共收到1.1829萬(wàn)件，區(qū)縣政府共收到3900件）；全市法院審理與政府信息有關(guān)的行政訴訟案件共計(jì)551件。

——橫向?qū)Ρ确治觯翰煌〖?jí)行政單位的信息公開(kāi)程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并非成正比關(guān)系，公開(kāi)的落實(shí)關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)重視以省級(jí)行政機(jī)關(guān)為單位的考察，可以從不同省份信息公開(kāi)工作質(zhì)量的對(duì)比中發(fā)現(xiàn)一些宏觀問(wèn)題。在2010年-2012年兩次跨年度評(píng)測(cè)的結(jié)論中，中部省份安徽省、山西??；西部重慶直轄市；東北地區(qū)黑龍江省、吉林省的信息公開(kāi)工作質(zhì)量，比一些東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的信息公開(kāi)工作質(zhì)量更高。信息公開(kāi)工作是需要一定的民眾需求推動(dòng)和經(jīng)濟(jì)物質(zhì)支持的，按一般情況來(lái)說(shuō)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民眾需求要相對(duì)旺盛、經(jīng)濟(jì)物質(zhì)支持也相對(duì)更有力，因此信息公開(kāi)工作質(zhì)量也應(yīng)該更高。但是，數(shù)據(jù)卻顯示出與此相悖的結(jié)論。再結(jié)合研究人員與各地負(fù)責(zé)信息公開(kāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)、工作人員的訪談來(lái)看，我們認(rèn)為，目前決定各地信息公開(kāi)工作質(zhì)量的關(guān)鍵因素是地方行政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和督促力度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物質(zhì)支持等只產(chǎn)生非常次要的作用，社會(huì)公眾的需求如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)新聞事件并由媒體放大的話，基本無(wú)法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的助推作用。

學(xué)術(shù)研究者們一般習(xí)慣于從制度、規(guī)范當(dāng)中尋找原因，而上述結(jié)論恰恰是一個(gè)執(zhí)行層面的問(wèn)題或者說(shuō)是實(shí)踐中的問(wèn)題。筆者之所以十分重視這一點(diǎn)是因?yàn)樗@現(xiàn)了中國(guó)政府權(quán)力運(yùn)作中依然留存的人治傳統(tǒng)，正如司馬遷所謂的“天下之事無(wú)大小皆決于上”。領(lǐng)導(dǎo)重視則事必成，領(lǐng)導(dǎo)漠視則事必?cái)?mdash;—這種人治傳統(tǒng)也反面襯托出制度的無(wú)力和法治水平的低下，公民社會(huì)的形成尚需時(shí)日。在這種背景之下的信息公開(kāi)和政府透明度建設(shè)也就陷入了一種“政府（首長(zhǎng)）自上而下動(dòng)員模式”的路徑依賴。

——縱向?qū)Ρ确治觯荷舷录?jí)行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)現(xiàn)狀——逐級(jí)遞減的信息公開(kāi)實(shí)施效果和自下而上的民眾需求加劇了信息的“需求——供給”失衡。

將觀察深入到省級(jí)行政單位以下的市縣兩級(jí)行政機(jī)關(guān)做縱向?qū)Ρ鹊脑?，可以明顯發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)級(jí)別越低，其信息公開(kāi)工作質(zhì)量水平也越低。在2010年-2012年的兩次跨年度觀察評(píng)測(cè)中，我們分別選取了廣東、遼寧、上海、四川、陜西、河北、甘肅、河南、江蘇、黑龍江、湖南、云南等12個(gè)省市作為樣本，將其省政府信息公開(kāi)工作質(zhì)量水平與轄內(nèi)市、縣級(jí)政府情況做對(duì)比分析，所得結(jié)果無(wú)一例外地顯示下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量較之省政府有明顯的差距。在筆者看來(lái)，這是典型的“推動(dòng)力傳導(dǎo)遞減效應(yīng)”?！稐l例》在中央和省部級(jí)層次獲得了較大的共識(shí)與推動(dòng)，但在許多基層卻遭到“冷遇”。在具體的公民申請(qǐng)實(shí)踐中，基層政府動(dòng)輒以“信息不存在”“影響社會(huì)穩(wěn)定”“涉及國(guó)家秘密”等理由，拒絕提供，或者干脆拖延，不予答復(fù)。

根據(jù)我們?cè)诨鶎优嘤?xùn)與調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，這種基層制度梗阻，既有基層政府不適應(yīng)新型行政文化的原因，也有基層政府“任務(wù)復(fù)雜化”的原因，比如化解群體性事件、維持穩(wěn)定，政府信息公開(kāi)的重要性與必要性，都被低估。或許有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府工作質(zhì)量水平與行政機(jī)關(guān)級(jí)別成正比例分布是很自然的現(xiàn)象，不單政府信息公開(kāi)工作，其他領(lǐng)域的政府工作同樣會(huì)反映這樣的規(guī)律。從現(xiàn)實(shí)情形來(lái)看，這一觀點(diǎn)誠(chéng)然不謬。然而在服務(wù)型政府理念已經(jīng)深入人心的今天，這一“規(guī)律”不能當(dāng)然地獲得合理性。例如，在發(fā)達(dá)的法治國(guó)家，民眾對(duì)地方自治團(tuán)體（功能類似于中國(guó)的基層政權(quán)）行政工作的滿意程度往往要高于上級(jí)政府或政府部門。如果以服務(wù)型政府理念來(lái)引導(dǎo)政府信息公開(kāi)工作，將民眾的信息需求這一因素考慮進(jìn)去的話，我們有理由認(rèn)為，現(xiàn)在的“推動(dòng)力傳導(dǎo)逐級(jí)遞減效應(yīng)”與民眾自下而上的信息需求是失衡的：市縣級(jí)政府同基層民眾的距離更近，承擔(dān)了更多、更直接的公共服務(wù)職能，因此對(duì)其信息工作質(zhì)量的要求未必見(jiàn)得就當(dāng)然地低于省部級(jí)行政機(jī)關(guān)。同上一節(jié)反映出的問(wèn)題一樣，筆者認(rèn)為這種制度傳導(dǎo)的遞減效應(yīng)，同樣印證了“政府動(dòng)員自上而下”路徑依賴的存在和弊端。

——共時(shí)性對(duì)比分析：部委和省級(jí)政府信息公開(kāi)情況——“省強(qiáng)部弱”的現(xiàn)狀反映了政府運(yùn)行中的權(quán)力生態(tài)問(wèn)題。

再將國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)納入比較研究的視野，可以發(fā)現(xiàn)在連續(xù)三年的實(shí)證調(diào)研中，都出現(xiàn)了較為明顯的“省強(qiáng)部弱”現(xiàn)象：國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)工作質(zhì)量低于省級(jí)政府。不過(guò)，隨著時(shí)間段的推移，其間差距在逐年減小。

在2009年-2010年的評(píng)測(cè)中，30個(gè)省份中及格者有12個(gè)，而當(dāng)年43個(gè)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)中僅2家及格。在2010年-2011年的評(píng)測(cè)中，省份及格數(shù)是20個(gè)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的及格數(shù)則是9個(gè)。在2011年-2012年度的評(píng)測(cè)中，省份及格數(shù)是17個(gè)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的及格數(shù)是23個(gè)。

這一現(xiàn)象雖然在逐年緩和，但其出現(xiàn)到緩和的過(guò)程反映了政府運(yùn)行中的權(quán)力生態(tài)問(wèn)題：中央政府在上面推動(dòng)，但往往會(huì)出現(xiàn)“燈下黑”?？赡車?guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)離中央政府更近，更有理由強(qiáng)調(diào)自己的特殊性，甚至動(dòng)用一些資源讓自己盡可能少公開(kāi)一些信息。中國(guó)是個(gè)單一制國(guó)家，中央對(duì)省級(jí)要求往往比部委高。在自上而下的推動(dòng)中，省級(jí)剛好能感到中央推力，而且各省之間有競(jìng)爭(zhēng)?？墒?，部委卻都強(qiáng)調(diào)自己的特殊性。這造成了各省級(jí)部門在信息公開(kāi)上做得要比國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)好。在這樣的權(quán)力生態(tài)下，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)在信息主動(dòng)公開(kāi)方面與各省級(jí)部門相距甚遠(yuǎn)。在我們的觀察評(píng)估中，“主動(dòng)公開(kāi)”是評(píng)測(cè)政府部門透明度權(quán)重最重的一項(xiàng)，賦分比重占到40%左右。這一項(xiàng)，省級(jí)行政單位的得分率是73.6%，國(guó)務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)的得分率是45.2%。

因此，雖然在公民眼中，國(guó)務(wù)院部委屬于中央行政機(jī)關(guān)，省級(jí)政府屬于地方行政機(jī)關(guān)，但單一制下的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則（諸如省與省之間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)等）使得省級(jí)政府承擔(dān)了比國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)更大的壓力，政府信息公開(kāi)工作質(zhì)量自然要優(yōu)于國(guó)務(wù)院部門。故而此類對(duì)比所反映出的“省強(qiáng)部弱”情形同樣是上述“政府自上而下動(dòng)員模式”路徑依賴的結(jié)果。

——歷時(shí)性分析：五年來(lái)的發(fā)展情況——小步前進(jìn)但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；末端產(chǎn)出意義上沒(méi)有什么突破性進(jìn)展。

前文提到了政府信息公開(kāi)工作大規(guī)模開(kāi)展五年來(lái)取得了不少成績(jī)，但是，這些成績(jī)多數(shù)集中在理念、制度、規(guī)范的層面。從末端產(chǎn)出的效果來(lái)看，微觀的個(gè)案沒(méi)有達(dá)成社會(huì)所期待的長(zhǎng)足進(jìn)步。這一點(diǎn)從頻發(fā)的信息公開(kāi)申請(qǐng)與拒絕的糾紛、行政機(jī)關(guān)拒絕公民申請(qǐng)的理由與解釋、行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)年報(bào)的規(guī)范性、信息公開(kāi)工作考核制度與社會(huì)評(píng)議制度的實(shí)際效果、信息公開(kāi)責(zé)任追究的執(zhí)行情況，以及對(duì)政府信息公開(kāi)的司法審查權(quán)利救濟(jì)中都可以分析得出。

以上列舉的各項(xiàng)不足已經(jīng)有大量的觀察評(píng)論文章專門研究，本文不再一一贅述。僅就我們實(shí)證觀察的數(shù)據(jù)綜合起來(lái)看，連續(xù)4年的三次評(píng)測(cè)結(jié)果顯示，省級(jí)政府在2010年的信息公開(kāi)工作質(zhì)量有較為明顯的提升，此后就不再有明顯改進(jìn)，甚至部分省級(jí)行政單位出現(xiàn)了倒退的情形。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)較省級(jí)政府要好一些，三年來(lái)基本保持穩(wěn)定提升的局面，但在至關(guān)重要的監(jiān)督救濟(jì)方面也同省級(jí)政府一樣，仍然裹足不前。可見(jiàn)，在“政府自上而下動(dòng)員模式”的路徑中，自我要求、自我監(jiān)督、行為審查等相對(duì)“強(qiáng)效”的機(jī)制會(huì)被想方設(shè)法架空、虛置。強(qiáng)調(diào)保密的行政文化、制度安排、保障知情權(quán)落實(shí)的司法救濟(jì)等等制度，并沒(méi)有在實(shí)踐中得到關(guān)鍵性突破。傳統(tǒng)官僚文化的保密思維制約；信息公開(kāi)條例位階低、與《保密法》《檔案法》的適用沖突；內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)、實(shí)效化；復(fù)議制度和行政訴訟制度救濟(jì)效果的缺失等一系列問(wèn)題依然存在。