基層單位定期匯報(bào)工作、進(jìn)行考核評(píng)比也是動(dòng)員程序的重要內(nèi)容。工作匯報(bào)分為兩類(lèi)，項(xiàng)目工作組需要每個(gè)星期匯報(bào)一周工作開(kāi)展情況，而每個(gè)月需要連同基層干部一起開(kāi)會(huì)討論工作情況。雖然項(xiàng)目所有工作由民政局直接管理，但基層單位也同時(shí)被要求以“三社互動(dòng)”項(xiàng)目為中心，改進(jìn)本單位的民政工作，起到由項(xiàng)目試點(diǎn)帶動(dòng)區(qū)民政工作全面發(fā)展的作用。在工作匯報(bào)中，基層政府單位需要報(bào)告與項(xiàng)目相關(guān)的工作，比如如何支持項(xiàng)目，如何利用項(xiàng)目的契機(jī)創(chuàng)新社會(huì)管理。與此相應(yīng)的考核評(píng)比也讓項(xiàng)目組成員、基層單位都必須不斷按照民政局的要求做工作，即使不能完全達(dá)到民政局的要求，但相比于項(xiàng)目開(kāi)展前，也是發(fā)生了較大的改變。民政局的干部對(duì)這一動(dòng)員機(jī)制十分清楚，“光提要求不夠，還要不斷督促下面做工作，可能達(dá)不到百分之百的效果，但是總比完全不管好”[41]。

通過(guò)開(kāi)會(huì)、檢查以及匯報(bào)評(píng)比，項(xiàng)目運(yùn)作超越了科層體系的傳統(tǒng)，能夠針對(duì)項(xiàng)目單獨(dú)制定時(shí)間日程，按照項(xiàng)目的規(guī)劃展開(kāi)集中、高強(qiáng)度的動(dòng)員程序，將項(xiàng)目組和基層政府調(diào)動(dòng)起來(lái)。這種項(xiàng)目化的動(dòng)員相比于固定的科層運(yùn)作體系效率更高，也在當(dāng)前更為政府部門(mén)所青睞。

4、快速的政績(jī)與宣傳效果

在中國(guó)傳統(tǒng)的科層體制下，資源的分配是“彌散型”，所有的單位都要按照比例分配到位，最差的單位也需要“照顧到”[42]。在這種資源全面分配的體制下，上級(jí)部門(mén)很難集中有限的資源實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。而項(xiàng)目制的長(zhǎng)處在于能夠集中資源打造“亮點(diǎn)”，從而能夠快速創(chuàng)造“政績(jī)”，起到良好的宣傳效果。

在“三社互動(dòng)”項(xiàng)目中，民政局能夠提供給該項(xiàng)目的資金總額為一年80萬(wàn)元，實(shí)際預(yù)算為74.36萬(wàn)元，剩下5萬(wàn)多作為彈性資源。如果按照民政局傳統(tǒng)的科層體制工作模式，80萬(wàn)元需要按照人口比例分配給各個(gè)鎮(zhèn)街，在W區(qū)全面開(kāi)展工作。民政局認(rèn)為，全面分配造成資源分散，項(xiàng)目面太大，運(yùn)作過(guò)程無(wú)法把控，“沒(méi)有抓手”，所以最終選定了三個(gè)民政工作基礎(chǔ)較好的社區(qū)作為試點(diǎn)，以全部的資源打造三個(gè)“亮點(diǎn)”。在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，財(cái)政、人事、政策各方面資源都集中于試點(diǎn)單位。

在集中資源有利條件下，“三社互動(dòng)”項(xiàng)目創(chuàng)造政績(jī)的效果明顯。基層單位雖然一直有社會(huì)服務(wù)的工作，但是工作量少，主要是零散提供低保、慰問(wèn)等服務(wù)。在“三社互動(dòng)”項(xiàng)目中，每個(gè)試點(diǎn)社區(qū)都配備專(zhuān)業(yè)人員全職工作，對(duì)各類(lèi)人群提供社會(huì)服務(wù)，特別是為無(wú)業(yè)者、老上訪戶(hù)、老年人、青少年等可能影響“社會(huì)穩(wěn)定”，以及最需要社會(huì)關(guān)懷的人群重點(diǎn)服務(wù)。資源集中、服務(wù)量大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，這些優(yōu)勢(shì)將三個(gè)試點(diǎn)打造成了創(chuàng)新社會(huì)管理的亮點(diǎn)。

對(duì)外宣傳方面，該項(xiàng)目成為W區(qū)民政局的“重頭戲”。創(chuàng)新社會(huì)管理管理已經(jīng)成為全國(guó)民政工作的重點(diǎn)，各地政府都在“打造”自己的“模式”。W區(qū)民政局一方面快速推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作，另一方面大規(guī)模開(kāi)展項(xiàng)目宣傳。每個(gè)月的大型會(huì)議，都會(huì)通過(guò)當(dāng)?shù)孛襟w對(duì)外宣傳。同時(shí)在政府內(nèi)部，作為區(qū)政府工作“先進(jìn)事跡”層層上報(bào)。民政局領(lǐng)導(dǎo)也將項(xiàng)目的成功推進(jìn)作為經(jīng)驗(yàn)，在多個(gè)會(huì)議上宣講。在民政部的社會(huì)建設(shè)會(huì)議上，W區(qū)民政局還報(bào)告了該項(xiàng)目，讓項(xiàng)目組得到了極大的鼓舞。良好的政績(jī)和宣傳效果讓W(xué)區(qū)決定延長(zhǎng)項(xiàng)目期限，擴(kuò)大項(xiàng)目范圍，動(dòng)員基層干部投入更多的資源來(lái)提升項(xiàng)目。

項(xiàng)目的收益不僅屬于項(xiàng)目發(fā)包部門(mén)——W區(qū)民政局，參與項(xiàng)目的基層單位也分享了收益。除了項(xiàng)目提供的社會(huì)服務(wù)，項(xiàng)目的成功運(yùn)作給基層政府帶來(lái)了政績(jī)效果。省市政府，甚至中央部委的關(guān)注給予基層單位極大的激勵(lì)。而且，更為重要的是，在基層治理中，“亮點(diǎn)”具有不斷擴(kuò)大，不斷吸納資源的效應(yīng)。“三社互動(dòng)”項(xiàng)目的成功，展示了試點(diǎn)單位良好的項(xiàng)目運(yùn)作基礎(chǔ)，創(chuàng)造了機(jī)會(huì)吸引其他政府項(xiàng)目。同時(shí)，民政局?jǐn)U大項(xiàng)目成果的決心讓更多的資源會(huì)投入到試點(diǎn)社區(qū)，“亮點(diǎn)”效應(yīng)不斷擴(kuò)大。一旦抓住了重點(diǎn)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，基層領(lǐng)導(dǎo)很有可能通過(guò)快速出政績(jī)，在科層體系中扶搖直上。正是因?yàn)樯舷录?jí)共享政績(jī)和宣傳收益，才能讓項(xiàng)目化的運(yùn)作不斷激發(fā)基層干部的工作動(dòng)力。

四、項(xiàng)目制動(dòng)員的影響

項(xiàng)目制的推行帶來(lái)了政府內(nèi)部治理的變化，這種變化在科層體系和項(xiàng)目制兩方面都有所體現(xiàn)。對(duì)于前者，項(xiàng)目制的應(yīng)用讓科層體系發(fā)生了重構(gòu)，原有的制度常規(guī)削弱，以項(xiàng)目為中心形成新的運(yùn)作結(jié)構(gòu);項(xiàng)目制本身也在運(yùn)作過(guò)程中自我擴(kuò)張，以其在動(dòng)員機(jī)制中的優(yōu)勢(shì)逐步擴(kuò)大影響力。囿于材料，也為了論證集中具體，本部分的分析仍然以W區(qū)的“三社互動(dòng)”案例為主線，以此凸顯項(xiàng)目制帶來(lái)的影響。

1、科層體系的重構(gòu)

如第三部分所分析，項(xiàng)目制的資源分配模式和動(dòng)員程序有別于傳統(tǒng)的科層體系，項(xiàng)目制在基層政府動(dòng)員中的應(yīng)用帶來(lái)科層體系的重構(gòu)，這種重構(gòu)有兩個(gè)方面的明顯表現(xiàn)：

首先是政府內(nèi)部的治理模式由“層級(jí)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“多線動(dòng)員”?？茖芋w制中，上級(jí)動(dòng)員下級(jí)，主要是通過(guò)層級(jí)命令，越級(jí)調(diào)動(dòng)的情況很少出現(xiàn)[43]。層級(jí)動(dòng)員依科層脈絡(luò)展開(kāi)，雖然有緣于體制的權(quán)力依托，但下級(jí)有“非正式不合作”的可能[44]，讓上級(jí)政令出現(xiàn)“卡殼”。而項(xiàng)目制的出現(xiàn)讓“多線動(dòng)員”成為可能。所謂的多線，是指一個(gè)基層單位可能通過(guò)不同的項(xiàng)目渠道接受不同上級(jí)部門(mén)的調(diào)動(dòng)，同樣，一個(gè)上級(jí)部門(mén)也可以選擇多個(gè)不同的下級(jí)部門(mén)承接項(xiàng)目。而且，這種動(dòng)員完全可以越級(jí)，可以繞過(guò)容易“卡殼”的層級(jí)，選擇配合度更高的基層單位直接進(jìn)行調(diào)動(dòng)，這是項(xiàng)目制相比于科層體制的明顯優(yōu)勢(shì)。這種調(diào)動(dòng)反映的是多元化的縱向權(quán)力關(guān)系。比如本研究案例中的三個(gè)項(xiàng)目試點(diǎn)社區(qū)，按照科層體系，屬于鎮(zhèn)/街道主管，但是因?yàn)殚_(kāi)展項(xiàng)目的緣故，在項(xiàng)目相關(guān)工作中直接由區(qū)民政局管理。由此形成的項(xiàng)目格局是，作為項(xiàng)目推動(dòng)單位的民政局，在項(xiàng)目進(jìn)行中同時(shí)管理三個(gè)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的下屬試點(diǎn)社區(qū)，內(nèi)部動(dòng)員的可選擇面更廣。比如，S鎮(zhèn)民政科長(zhǎng)參與項(xiàng)目的積極性很高，而該鎮(zhèn)H試點(diǎn)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)橹髯ソ?jīng)濟(jì)工作，對(duì)社會(huì)管理非常輕視。所以，民政局主要?jiǎng)訂TS鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人來(lái)推動(dòng)項(xiàng)目在該鎮(zhèn)的進(jìn)程。而Y街道的R社區(qū)因?yàn)榭拷菂^(qū)，社會(huì)組織眾多，社區(qū)成為項(xiàng)目推動(dòng)的主要力量，街道層面不用參與太多。在多元化的動(dòng)員渠道中，上級(jí)部門(mén)更容易找到項(xiàng)目的突破口，打開(kāi)工作局面。另外，在對(duì)試點(diǎn)社區(qū)的調(diào)研中，筆者還發(fā)現(xiàn)S鎮(zhèn)的H社區(qū)是D市團(tuán)委關(guān)愛(ài)青少年項(xiàng)目的試點(diǎn)單位;而Y鎮(zhèn)的試點(diǎn)社區(qū)，還作為基層文化工作的典型，成為省組織部、省宣傳部的項(xiàng)目直管單位。所以，在項(xiàng)目的聯(lián)系渠道下，上級(jí)部門(mén)不再依賴(lài)單一科層體系，可以通過(guò)不同的項(xiàng)目動(dòng)員不同的基層單位，形成多種“條線”關(guān)系。

其次，基層政府運(yùn)作從“按部就班”轉(zhuǎn)向“項(xiàng)目牽線”。W區(qū)民政局局長(zhǎng)在2012年的項(xiàng)目中期大會(huì)上說(shuō)道：“今后要多通過(guò)項(xiàng)目推動(dòng)民政工作的創(chuàng)新，做到項(xiàng)目牽線，全面動(dòng)員”。“項(xiàng)目牽線”可以概括項(xiàng)目制運(yùn)作給基層政府運(yùn)作帶來(lái)的新變化。在科層體系中，行政資源的分配按照部門(mén)科室分配，時(shí)間規(guī)劃和工作程序相對(duì)穩(wěn)定[45]。而項(xiàng)目制則不同，打破了按部就班的程序，項(xiàng)目成為組織協(xié)調(diào)的中心，大大增加了靈活性。在對(duì)W區(qū)幾個(gè)社區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在有項(xiàng)目的情況下，基層單位要預(yù)留一半以上的機(jī)動(dòng)時(shí)間，用于應(yīng)對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展，政務(wù)經(jīng)費(fèi)中也至少有一半以上與項(xiàng)目掛鉤[46]。雖然很難統(tǒng)計(jì)出項(xiàng)目運(yùn)作占有行政資源的確切數(shù)據(jù)，但從基層政府的工作模式上還是能看出項(xiàng)目對(duì)基層行政資源的占有度極高，一位街道負(fù)責(zé)人總結(jié)了基層新的工作模式，“一般都要成立專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，抽調(diào)或搞其他方式統(tǒng)籌配置(資源)。由于是集中精力抓項(xiàng)目，主要的行政資源多數(shù)是為項(xiàng)目服務(wù)的”[47]。比如新項(xiàng)目的啟動(dòng)、現(xiàn)行項(xiàng)目的檢查、現(xiàn)行項(xiàng)目的評(píng)審等，這些都由項(xiàng)目主管部門(mén)決定，基層政府很難提前制定穩(wěn)定的工作規(guī)劃。而且，既有項(xiàng)目的進(jìn)程也有可能發(fā)生變化，上級(jí)政策的變化會(huì)讓某些項(xiàng)目提前或延遲，這都需要基層單位靈活應(yīng)對(duì)。總之，“項(xiàng)目牽線”的基本原則是行政資源的分配計(jì)劃并不固定，根據(jù)項(xiàng)目工作的重要程度進(jìn)行調(diào)整。例如，2012年5月，為了“迎接”W區(qū)政府換屆，民政局需要在短時(shí)間內(nèi)召開(kāi)一次大規(guī)模的項(xiàng)目成果匯報(bào)會(huì)，這次匯報(bào)會(huì)關(guān)系到新領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目工作的“印象”，所以民政局非常重視，強(qiáng)調(diào)在短時(shí)間做出效果。因此，試點(diǎn)單位立即組織全部項(xiàng)目人員，停止常規(guī)工作，集中一個(gè)星期整理材料，準(zhǔn)備匯報(bào)會(huì)。另外，基層單位也要按照項(xiàng)目的要求配套基礎(chǔ)條件以便申請(qǐng)新項(xiàng)目，還要打探項(xiàng)目信息，甚至動(dòng)員關(guān)系影響上級(jí)的項(xiàng)目發(fā)包意向。“項(xiàng)目牽線”是基層對(duì)項(xiàng)目制的一種應(yīng)對(duì)，通過(guò)調(diào)整工作模式，圍繞項(xiàng)目組織和協(xié)調(diào)行政資源，以便更好地跟隨項(xiàng)目開(kāi)展的節(jié)奏，也讓基層有抓住新項(xiàng)目的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。