2、項(xiàng)目制的自我擴(kuò)張

項(xiàng)目制被引入了政府內(nèi)部動(dòng)員體系，表現(xiàn)出了自我擴(kuò)張效應(yīng)，這種效應(yīng)與項(xiàng)目制的特點(diǎn)有關(guān)。從上級(jí)部門的角度的角度來(lái)看，項(xiàng)目制在動(dòng)員基層中具有聚集資源、加快程序等優(yōu)點(diǎn)，能夠幫助項(xiàng)目發(fā)包部門影響基層行政資源的分配。這種“成功經(jīng)驗(yàn)”讓上級(jí)部門形成路徑依賴，延續(xù)和擴(kuò)大項(xiàng)目化運(yùn)作。同時(shí)，也存在反向的路徑依賴，渠敬東的研究就發(fā)現(xiàn)，前一個(gè)項(xiàng)目出了問(wèn)題，其解決方案也是通過(guò)追加項(xiàng)目進(jìn)行修正，呈現(xiàn)出多個(gè)項(xiàng)目前后承接連續(xù)輸入的現(xiàn)象[48]。但項(xiàng)目制的自我擴(kuò)張效應(yīng)還不只于此。項(xiàng)目制作為一種高效率的體制，在競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)之下，其他部門單位也會(huì)選擇項(xiàng)目來(lái)動(dòng)員下級(jí)政府，提升在基層的影響力。由此，項(xiàng)目制的運(yùn)作模式被越來(lái)越多的采用，出現(xiàn)自我擴(kuò)張的現(xiàn)象。W區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中，大的規(guī)劃項(xiàng)目陸續(xù)上馬，“項(xiàng)目化投資”成為區(qū)經(jīng)濟(jì)工作的亮點(diǎn)。這種集中搞大項(xiàng)目的做法延續(xù)到了社會(huì)管理的領(lǐng)域，給民政局搞“三社互動(dòng)”項(xiàng)目提供了很大的啟發(fā)。而在一期試點(diǎn)成功后，民政局還將擴(kuò)大項(xiàng)目運(yùn)作的力度。依照計(jì)劃方案，從2013年開始，全區(qū)民政工作的資金管理進(jìn)行了大膽的改革，W區(qū)每年的將有600萬(wàn)以上的民政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，其中50%為區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，其他50%將按照人口比例分派給各個(gè)鎮(zhèn)街基層單位。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按照基層單位的人口比例上繳，但是發(fā)放卻是采用項(xiàng)目申報(bào)的模式，每個(gè)基層單位提出項(xiàng)目申請(qǐng)，民政局進(jìn)行評(píng)審，擇優(yōu)選擇項(xiàng)目發(fā)放資金。這種新的資金管理模式已經(jīng)在籌備過(guò)程中，如果全面推開，項(xiàng)目制影響力將大大提升，民政主管部門對(duì)基層的影響力也將大大增強(qiáng)。

其次，從基層的角度來(lái)看，項(xiàng)目制帶來(lái)的是資源分配不均，基層政府必須要游說(shuō)上級(jí)部門，爭(zhēng)取項(xiàng)目資源。上級(jí)部門在管理項(xiàng)目時(shí)，為了更快打造出“亮點(diǎn)”，需要項(xiàng)目試點(diǎn)單位具有較好的開展基礎(chǔ)。為此，從基層的角度來(lái)看，項(xiàng)目也出現(xiàn)了自我擴(kuò)張。開展過(guò)項(xiàng)目，具有良好基礎(chǔ)的單位，具有吸納新項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)一步提升當(dāng)?shù)氐臈l件，從而產(chǎn)生循環(huán)效應(yīng)。而原來(lái)?xiàng)l件差的地區(qū)，可能會(huì)長(zhǎng)期淡出上級(jí)部門的視野，無(wú)緣項(xiàng)目資源[49]。W區(qū)“三社互動(dòng)”二期項(xiàng)目計(jì)劃中，試點(diǎn)單位保持不變，作為項(xiàng)目承接方的鎮(zhèn)政府將會(huì)配套十萬(wàn)以上的資金，擴(kuò)大項(xiàng)目的總投入。而且，試點(diǎn)單位的項(xiàng)目范圍還要擴(kuò)大，不僅是民政工作，調(diào)解、黨建等也有意進(jìn)行項(xiàng)目化建設(shè)，創(chuàng)立一個(gè)“大范疇”的社會(huì)管理體系。按照W區(qū)民政局的解釋，“(項(xiàng)目)要在群眾基礎(chǔ)好，配套設(shè)施完善，運(yùn)行機(jī)制健全的地區(qū)集中力量重點(diǎn)打造示范社區(qū)，以點(diǎn)帶面構(gòu)建和諧社區(qū)”[50]。因此，吸納新的項(xiàng)目資源將成為試點(diǎn)單位持續(xù)性的優(yōu)勢(shì)。

項(xiàng)目制的“自我擴(kuò)張”效應(yīng)展現(xiàn)出了該體制強(qiáng)大的生命力。從項(xiàng)目制的歷史來(lái)看，其大規(guī)模出現(xiàn)與中國(guó)近二十年來(lái)的“治理問(wèn)題”息息相關(guān)，比如，國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方公共事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)、政府規(guī)模投資渠道等。項(xiàng)目制進(jìn)入科層體系具有政策性應(yīng)對(duì)，自上而下推行的特征[51]。但是項(xiàng)目制在體制內(nèi)具有很好的“自我生長(zhǎng)”能力，既解決了自上而下的動(dòng)員問(wèn)題，也提供了自下而上的利益訴求渠道，讓科層體系逐漸以項(xiàng)目為中心運(yùn)轉(zhuǎn)。可以預(yù)見(jiàn)，項(xiàng)目制的“自我擴(kuò)張”效應(yīng)使其影響面和影響的深遠(yuǎn)程度會(huì)繼續(xù)提升。

五、結(jié)論與討論

孔飛力通過(guò)對(duì)“叫魂”的分析，提出在中國(guó)傳統(tǒng)體制中，皇權(quán)會(huì)通過(guò)“叫魂”這樣的特殊事件超越科層體系，對(duì)官僚和社會(huì)產(chǎn)生直接的政治影響力[52]。今天的政府項(xiàng)目制似乎也有著類似的影響機(jī)制，上級(jí)的權(quán)力意志通過(guò)特殊的渠道，超越了科層體系，更直接、更高效的動(dòng)員著基層政府。項(xiàng)目制的好處非常明顯，繞過(guò)了科層體系，上級(jí)用于基層辦事的資源被“打折扣”的可能性減少，其利用率相應(yīng)增加。而中間層級(jí)政府掌控資源的權(quán)力弱化，腐敗的機(jī)會(huì)也減少。從這個(gè)角度看，項(xiàng)目制在行政體系的內(nèi)部動(dòng)員中不僅“高效”，而且“合理”。

項(xiàng)目制在科層體系中發(fā)揮長(zhǎng)處時(shí)，其問(wèn)題也在逐漸凸顯。首先，科層體系固然有僵化、低效、資源浪費(fèi)、尋租等問(wèn)題，但用項(xiàng)目制大規(guī)模取代傳統(tǒng)的科層體制，打破了常規(guī)、穩(wěn)定的制度化運(yùn)作模式，這是否有利于長(zhǎng)久的治理，值得商榷;其次，在本案例中也看到，項(xiàng)目制帶來(lái)資源分配不均，勢(shì)必會(huì)阻礙公共服務(wù)在基層公平公正的提供;第三，項(xiàng)目制的集權(quán)化管理有可能會(huì)拉大政策制定與基層實(shí)際之間的距離，讓保持上層權(quán)威與地方有效治理之間的矛盾更加嚴(yán)重[53]。

從項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯來(lái)考察，本文還存在諸多需要討論之處，其一，本文主要從基層政府動(dòng)員的視角揭示項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程中由上至下的控制，而折曉葉等研究者揭示了在項(xiàng)目制中下級(jí)政府存在一些反控手段[54]，這兩種力量的博弈及其影響將是今后探討項(xiàng)目制的一個(gè)重要主題;其次，項(xiàng)目制當(dāng)前已經(jīng)貫穿了中央到基層整個(gè)政府體系，中間層級(jí)的政府可能是項(xiàng)目的承接方，也可能是項(xiàng)目的發(fā)包方。中央政府發(fā)出的項(xiàng)目與地方政府發(fā)出的項(xiàng)目，其目標(biāo)、運(yùn)作、影響等各方面都具有差異。本研究主要是從基層政府體系的角度考察項(xiàng)目制，如何與中高層政府項(xiàng)目的分析機(jī)制貫通，是需要更多研究才能解決的問(wèn)題;第三，雖然項(xiàng)目制相對(duì)于科層運(yùn)作有一定的可區(qū)分界限，但中國(guó)政府常常是綜合運(yùn)用多種手段進(jìn)行治理[55]，所以項(xiàng)目制在政府內(nèi)部動(dòng)員中的效果，嚴(yán)格來(lái)講很難跟其他因素剝離開來(lái)，所以并不能清晰的分析出項(xiàng)目制的“凈”影響，只能嘗試討論影響機(jī)制的差異性。這些不足的彌補(bǔ)還有賴于更多的相關(guān)研究，以此推進(jìn)我們對(duì)項(xiàng)目制以及政府內(nèi)部動(dòng)員問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

從“總體性支配”到“技術(shù)性治理”被認(rèn)為是中國(guó)自改革開放以來(lái)30年變化的經(jīng)典概括[56]。 筆者認(rèn)同“技術(shù)性治理”在中國(guó)社會(huì)中出現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但“總體性支配”卻似乎并沒(méi)有式微，今天的中國(guó)治理，還在大量延續(xù)著“總體性”的模式[57]。項(xiàng)目制，即是總體性與技術(shù)性的結(jié)合，一種以專業(yè)化、技術(shù)化、高效化為形式的治理模式，大規(guī)模深入到了政治、市場(chǎng)、學(xué)術(shù)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，不斷激發(fā)出各種“項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)”，讓總體性的支配配備了技術(shù)化的渠道，多方面影響著中國(guó)社會(huì)的運(yùn)作。所以，從資料搜集和理論分析兩個(gè)方面來(lái)看，關(guān)于項(xiàng)目制的研究都存在很多難點(diǎn)。但筆者相信對(duì)項(xiàng)目制的研究工作是非常重要的，這緣于項(xiàng)目制本身的巨大影響力。解讀項(xiàng)目制，即是在解讀中國(guó)政府運(yùn)作，也是在解讀中國(guó)正在經(jīng)歷的社會(huì)變遷。