（四）

在執(zhí)法資源既定條件下，有助于行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)最佳威懾目的

最佳威懾一直是行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)注基本問題。它是指，在行政執(zhí)法資源既定條件下，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法的強(qiáng)度和概率應(yīng)當(dāng)與行為者的違法行為的危害性相匹配，既不威懾過度，也不威懾不足，從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)執(zhí)法 [36]。由于從性質(zhì)來看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查屬于行政執(zhí)法，并且，從功能考察，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查的目的主要是為其后續(xù)其他行政決定提供證據(jù)和信息，由此，對(duì)被調(diào)查的食品生產(chǎn)經(jīng)營者而言，行政調(diào)查也具有相應(yīng)的威懾作用——雖然行政調(diào)查沒有如同于行政處罰、強(qiáng)制等行政行為那樣強(qiáng)烈的威懾作用，因而需要符合執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)中的最佳威懾要求，即在執(zhí)法資源既定條件下，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查的頻率應(yīng)當(dāng)與潛在的違反食品安全法律規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營者的危害行為相匹配。那么如何實(shí)現(xiàn)最佳威懾？這需要通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。顯然，“駐廠監(jiān)督制度”屬于威懾過度，而“食品質(zhì)量免檢制度”則是威懾不足，它們都無法實(shí)現(xiàn)最佳威懾，也沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)執(zhí)法，因?yàn)橥剡^度和威懾不足，揭示的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)查的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)。而基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查則為實(shí)現(xiàn)最佳威懾提供了可行的制度選擇。這是因?yàn)椋谠擁?xiàng)制度中，行政機(jī)關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的調(diào)查頻次（也就是威懾強(qiáng)度）是依據(jù)它們所生產(chǎn)或加工的食品的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及其防范該類風(fēng)險(xiǎn)食品的能力等次來確定的。換言之，如果某一食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)所生產(chǎn)的食品的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)越高，并且其防范該類風(fēng)險(xiǎn)食品的能力越低，就意味著它們實(shí)施違法行為的危害性就越嚴(yán)重，于是，行政機(jī)關(guān)的調(diào)查頻次就應(yīng)當(dāng)越高，威懾強(qiáng)度也應(yīng)當(dāng)越劇烈，以便產(chǎn)生與嚴(yán)重的違法行為的危害性相匹配的威懾力，反之，調(diào)查頻次就應(yīng)當(dāng)越低，威懾強(qiáng)度也就應(yīng)當(dāng)越弱。由此可見，通過精巧的制度安排，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查將行政機(jī)關(guān)實(shí)施調(diào)查的頻率與食品生產(chǎn)經(jīng)營者潛在違法行為的危害性相匹配，從而最大可能地實(shí)現(xiàn)最佳威懾效果。

四、基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查之行政法建構(gòu)

以上分析表明，面對(duì)當(dāng)前我國種類繁多、數(shù)量巨大的食品生產(chǎn)經(jīng)營者以及形形色色的風(fēng)險(xiǎn)食品，面對(duì)社會(huì)公眾日益增強(qiáng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，且行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)查資源極其有限的多重困境，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查不失為有效化解諸多兩難的科學(xué)方法?？墒牵绻獙⑦@樣一項(xiàng)制度在全國范圍內(nèi)推廣，成為行政機(jī)關(guān)和食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為規(guī)范，并讓社會(huì)公眾知曉，從而能參與監(jiān)督，則需要通過行政法來規(guī)范化。換言之，行政法需要為該項(xiàng)制度中的各方主體配置相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)或者職權(quán)與職責(zé)。對(duì)此，既需要與現(xiàn)行的食品安全法律規(guī)范的規(guī)定保持一致，又需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一些新條款。

（一）國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)之配置

如何科學(xué)配置國家行政機(jī)關(guān)在該項(xiàng)制度中的職權(quán)和職責(zé)，是該項(xiàng)制度得以有效運(yùn)行的關(guān)鍵。根據(jù)2013年3月14日十二屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的規(guī)定，國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)都整合到新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局 [37]。這意味著，在我國，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查，由原先的分環(huán)節(jié)、分部門調(diào)查的體制——衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門等國家行政機(jī)關(guān)分別對(duì)生產(chǎn)、加工、流通、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)加以調(diào)查，轉(zhuǎn)變?yōu)榧姓{(diào)查體制，即由國家食品藥品監(jiān)督管理總局對(duì)除農(nóng)產(chǎn)品以外的食品安, 全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施集中式調(diào)查 [38]。顯然，立法者在設(shè)計(jì)基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)行政調(diào)查時(shí)需要以該方案的現(xiàn)行規(guī)定為基礎(chǔ)。換言之，國家食品藥品監(jiān)督管理總局和農(nóng)業(yè)部都負(fù)有在各自的行政調(diào)查職責(zé)范圍內(nèi)建立該項(xiàng)制度的義務(wù)。以下，以立法機(jī)關(guān)對(duì)國家食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)加工企業(yè)實(shí)施行政調(diào)查時(shí)的主要職權(quán)和職責(zé)的配置為例 [39]，分述如下。

1.履行建立風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)加工企業(yè)信息庫以及風(fēng)險(xiǎn)食品信息數(shù)據(jù)庫之職能。的確，正如美國著名行政法學(xué)者斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）所指出的，信息是行政機(jī)關(guān)制定規(guī)制政策的命脈或血液 [40]。立法者要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)履行對(duì)就其管轄范圍內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)以及風(fēng)險(xiǎn)食品建立信息數(shù)據(jù)庫的職能是設(shè)計(jì)該項(xiàng)制度之重要前提。食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法調(diào)查清楚本轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的數(shù)量、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)或加工的食品的品種、生產(chǎn)與加工的條件、食品質(zhì)量安全狀況等基本情況，同時(shí)適時(shí)更新這兩個(gè)信息數(shù)據(jù)庫，以便為建立這兩個(gè)信息數(shù)據(jù)庫提供基礎(chǔ)性材料。需要強(qiáng)調(diào)的是，立法者在要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)建立這兩個(gè)信息數(shù)據(jù)庫的過程中，要確保其能及時(shí)獲得真實(shí)、可靠和充分的信息。這就需要賦予其相應(yīng)的職權(quán)并施與一定的職責(zé)，比如，對(duì)提供虛假信息的企業(yè)，它有權(quán)對(duì)其施加聲譽(yù)或財(cái)產(chǎn)方面的罰責(zé)；有如，對(duì)于行政機(jī)關(guān)沒有在法定期限之內(nèi)建立或更新數(shù)據(jù)庫的行為，則要承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

2．履行建構(gòu)科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品予以分級(jí)之職能。立法者應(yīng)當(dāng)規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用風(fēng)險(xiǎn)食品信息數(shù)據(jù)庫，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《食品安全法》等法律規(guī)范的規(guī)定，以食品安全風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害程度以及涉及范圍3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為一級(jí)指標(biāo)，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)科學(xué)的衡量指標(biāo)體系之職能。食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在履行此項(xiàng)職能過程中，應(yīng)當(dāng)充分聽取該轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)的意見，征求食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理方面的專家和學(xué)者的建議，同時(shí)，需要通過官方網(wǎng)站、新聞媒體等手段，向社會(huì)公眾公告，聽取社會(huì)公眾的意見和建議，對(duì)重要的異議，還需要履行解釋、說明和反饋之職責(zé)。以此為基礎(chǔ)，它應(yīng)當(dāng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)食品劃分等級(jí)，在劃分等級(jí)過程之中，同樣需要履行公告、征求意見、解釋、說理和反饋等程序性義務(wù)，從而在社會(huì)公眾、食品生產(chǎn)加工企業(yè)以及專家之間達(dá)成共識(shí)。

3．履行建立食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系，并對(duì)其予以分級(jí)之職能。立法者需要規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)加工企業(yè)信息庫，依據(jù)《食品安全法》及其實(shí)施條例所規(guī)定的行政調(diào)查的對(duì)象，從9方面建構(gòu)企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系之職能。由于這9方面僅僅是一級(jí)指標(biāo)體系，為了更為精細(xì)和科學(xué)的劃分企業(yè)防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)能力的等級(jí)，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽取企業(yè)意見，征求專家學(xué)者和其他行政機(jī)關(guān)意見基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步細(xì)化一級(jí)指標(biāo)體系。對(duì)于完整的指標(biāo)體系，它同樣需要遵循公開原則，并履行正當(dāng)程序的基本要求。以此為基礎(chǔ)，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)分級(jí)。由于對(duì)企業(yè)的分級(jí)直接涉及到后續(xù)的調(diào)查頻次，因而立法者需要特別強(qiáng)調(diào)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則，對(duì)于持不同意見的企業(yè)，它需要履行說明理由的義務(wù)。

4．履行確立行政調(diào)查等級(jí)，規(guī)定調(diào)查頻次，并作動(dòng)態(tài)調(diào)整之職能。立法者需要規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)食品以及企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的分級(jí)，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)確立行政調(diào)查等級(jí)，規(guī)定相應(yīng)的調(diào)查頻次以及作動(dòng)態(tài)調(diào)整之職能。需要指出的是，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)食品的分級(jí)類型、食品生產(chǎn)加工企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的分級(jí)類型以及行政調(diào)查等級(jí)類型，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持一致，即4級(jí)。該項(xiàng)職能其實(shí)包括3個(gè)層次：對(duì)于對(duì)企業(yè)的行政調(diào)查等級(jí)，立法者依然需要規(guī)定食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行信息公開、征求意見、公告、說明理由、反饋意見等程序性義務(wù)；對(duì)于調(diào)查頻次，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)賦予其較大的裁量權(quán)，確保執(zhí)法成本、企業(yè)成本、公眾健康權(quán)益之間的有機(jī)平衡；對(duì)于動(dòng)態(tài)調(diào)整，立法者應(yīng)當(dāng)規(guī)定如果該類食品生產(chǎn)過程中出現(xiàn)新的情況、新的問題，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)程度發(fā)生明顯變化，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其作調(diào)整，相應(yīng)的，對(duì)企業(yè)的防范風(fēng)險(xiǎn)能力以及行政調(diào)查等級(jí)，它也有權(quán)調(diào)整，但需要履行相應(yīng)的程序性義務(wù)。

（二）食品生產(chǎn)加工企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)之配置

由于從本質(zhì)而言，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查是行政權(quán)力的行使過程，由此，如果通過行政法來規(guī)范和調(diào)整，則會(huì)形成多重行政法律關(guān)系。其中一重法律關(guān)系的主體是食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)與食品生產(chǎn)加工企業(yè)。由于在行政法律關(guān)系中，主體雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于對(duì)等地位，由此，與作為行政主體的食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的職能（職權(quán)與指責(zé)）相對(duì)應(yīng)，作為行政相對(duì)人的食品生產(chǎn)加工企業(yè)也將享有相應(yīng)權(quán)利，并履行一定義務(wù)。從行政法上而言，它們的權(quán)利和義務(wù)主要包括如下內(nèi)容。

1．服從、配合以及如實(shí)提供相應(yīng)信息的義務(wù)。由于食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)履行建立風(fēng)險(xiǎn)食品的生產(chǎn)加工企業(yè)信息庫以及風(fēng)險(xiǎn)食品信息數(shù)據(jù)庫之職能時(shí)，需要調(diào)查清楚轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的相關(guān)情況。由此，立法者需要規(guī)定作為行政相對(duì)人的食品生產(chǎn)加工企業(yè)履行相應(yīng)的服從、配合義務(wù)，并負(fù)有向食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)如實(shí)提供相關(guān)的數(shù)據(jù)、材料和信息的義務(wù)，且無權(quán)行使拒絕權(quán)。當(dāng)然，如果需要提供的信息依法涉及到該企業(yè)的商業(yè)秘密，則將受到法律保護(hù)。

2．知情權(quán)、評(píng)判權(quán)以及要求行政機(jī)關(guān)說明理由等權(quán)利。在該制度建設(shè)過程中，相對(duì)于食品生產(chǎn)加工企業(yè)所需要履行的3項(xiàng)主要義務(wù)，它們也將享有3種主要權(quán)利。

一是知情權(quán)或了解權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利將貫徹于該項(xiàng)制度建設(shè)和運(yùn)行的全過程。食品生產(chǎn)加工企業(yè)有權(quán)知悉和獲取食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)所建立的兩個(gè)信息數(shù)據(jù)庫中的資料，有權(quán)知道食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)所建構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)食品指標(biāo)體系以及企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的指標(biāo)體系的依據(jù)、理由，有權(quán)了解食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)所確立的行政調(diào)查等級(jí)的依據(jù)等等。

二是評(píng)判食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的權(quán)利。這是指食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力的過程提出意見和評(píng)價(jià)的權(quán)利。食品生產(chǎn)加工企業(yè)的意見和評(píng)價(jià)作為食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)科學(xué)的基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查制度的參照系，具有衡量和比較單方?jīng)Q定是否正確、科學(xué)與合法的作用。食品生產(chǎn)加工企業(yè)行使的這項(xiàng)評(píng)判權(quán)利不同于司法審查等由有關(guān)國家機(jī)關(guān)在事后作出的審查。因?yàn)檫@種意見、評(píng)價(jià)是在行政決定作出過程中行使的，屬于一種事前或事中作出的權(quán)利。行政法應(yīng)當(dāng)規(guī)定未經(jīng)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的參與評(píng)判則該項(xiàng)制度不能完成運(yùn)行，也不能發(fā)生法律效力。對(duì)此，日本行政法學(xué)者曾明確指出，私人根據(jù)其所處的法律地位，有權(quán)站在國民或居民這種主權(quán)者的立場上，使自己的意見反映到行政體的決策中去 [41]。

三是要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)說明理由的權(quán)利。由于該項(xiàng)制度會(huì)影響到食品生產(chǎn)加工企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，因而從行政法上而言，應(yīng)當(dāng)賦予其要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)說明理由的權(quán)利，即它們有權(quán)要求食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)說明建立基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查制度中所涉及的合法性理由與正當(dāng)性理由 [42]。前者如，建立該項(xiàng)制度的法律依據(jù)、事實(shí)材料、科學(xué)證據(jù)；后者如篩選事實(shí)的依據(jù)、所考慮的政策與形勢(shì)等。同樣需要指出的，食品生產(chǎn)加工企業(yè)的這項(xiàng)權(quán)利應(yīng)當(dāng)貫徹于該項(xiàng)制度建設(shè)的全過程?？梢赃@樣認(rèn)為，食品生產(chǎn)加工企業(yè)所享有的這三項(xiàng)主要權(quán)利對(duì)于制約食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的裁量性權(quán)力，防止其專橫，從而確保基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查制度的設(shè)計(jì)更為科學(xué)具有重要作用。

3．獲得救濟(jì)的權(quán)利。的確，如果沒有相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利加以保障，法律即便賦予行政相對(duì)人再多的權(quán)利也類似于“畫中之餅”。這一簡單的道理同樣適用于基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政調(diào)查制度之中。由此，立法者至少應(yīng)當(dāng)賦予食品生產(chǎn)加工企業(yè)對(duì)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)對(duì)其作出的防范風(fēng)險(xiǎn)能力等級(jí)的決定不服，以及確立行政調(diào)查等級(jí)決定的不服而向特定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟的權(quán)利。這是因?yàn)?，食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的這兩項(xiàng)決定直接涉及到食品生產(chǎn)加工企業(yè)的聲譽(yù)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)以及公平競爭權(quán)。