一

有過鄉(xiāng)村調查經驗的人，會有一個深刻的感受，即一方面是村民抱怨鄉(xiāng)村干部壞，越來越不為人民服務了；而另外一方面是鄉(xiāng)村干部抱怨老百姓不聽話，工作越來越不好做了。暫且不論孰是孰非，干部和群眾都不滿意應該代表了當前基層治理的生態(tài)效應。那么，這種生態(tài)效應是如何產生的，換言之，如何理解當前的鄉(xiāng)村治理邏輯，自然成為眾學者關注的焦點。在華中鄉(xiāng)土派的視野里，大概可以分為兩種學術路徑，其一是以“村治”為中心的村莊研究，其源頭可以上溯到費孝通在解放前開創(chuàng)的“社區(qū)方法論”；其二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的鄉(xiāng)村政治研究，它突出超越于村莊的更廣泛的時空化特征。可以說，前一種路徑基于學術沉淀及起步早的緣由，已經誕生了大量的文章著作，在學術推進上較為明顯，但越來越發(fā)現存在諸多的瓶頸；而后一種路徑則正處于探索和發(fā)掘的階段，不過在雄厚扎實的“村治”研究基礎上，卻給我們展現出巨大的研究空間及潛力。

歐陽靜新著《策略主義——桔鎮(zhèn)的運作邏輯》正是這種學術探索的典型代表。在該書中，桔鎮(zhèn)，中部地區(qū)的一個普通農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，被作者挑選為研究對象，已經不是單純意義上的地理空間，而是人文空間意義上的鄉(xiāng)村政治“場域”。當然，鄉(xiāng)村政治并不排除村莊的因素，作者也注意兼顧了國家與村莊的雙重視野。在桔鎮(zhèn)這個特定的“場域”里，作者敏銳地發(fā)現，“形式上的官僚制設置與實質上的非正式運作，非正式因素被大量地借用到正式權力的運作過程中”[1]2。由此出發(fā)，圍繞著如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的名實分離的現象，作者展開了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的細密考察。

二

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的準確身份，首先是官僚系統的組成部分，按照相關的法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政建制的最底層，即通謂的基層政權組織。就桔鎮(zhèn)而言，1982年恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制后，就建立起來了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府“三大領導班子”[1]34，其組織機構設置完全與縣市以上的官僚系統對接起來。而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的級別上，也進行了嚴格的等級化設置，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有兩個科級干部名額，在同一級別不同職務之間又進行等級細分，從而形成了設置完備、等級有序的一級政權組織[1]36。近年，國家不斷加強公務員制度建設，原來從鄉(xiāng)村社會一步一步提拔上去的土里土氣的干部日益減少，取而代之的是縣委政府核心部門空降的年輕干部，連村級干部也變?yōu)槟弥鴩业墓べY實行“朝九晚五”的坐班制度，因此，基層的官僚化現象得到進一步的強化。

然而，與官僚制設置相悖的是，桔鎮(zhèn)在具體的運作過程中實行的是另外一套模式。從黨政關系上看，黨委是領導和決策機構，鎮(zhèn)黨委書記在所有重大事務上擁有最終的決定權，政府則只是黨委的執(zhí)行機構，鎮(zhèn)長負責將黨政聯席會議上做出的決策落實到具體的工作上，鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長之間的權力結構一目了然，制度化的分權關系被擬家庭化的“公婆關系”代替。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進具體的工作時，它往往偏向于“工作組”的模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年依據“目標管理考評方案”，按照各項中心工作將每位干部編入各個工作組，編入哪個工作組并非按照干部是否專業(yè)的標準，而是視不同時期不同工作的需要，因此原來的官僚制就被徹底打破和置換了。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了順利地把工作落實到村莊甚至是村民，又將原來“密切聯系群眾”的駐村制轉化為監(jiān)督領導村干部的領導制，從而使得村級自治制度形同虛設，成為一種上下級的擬科層制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的變通及策略主義的生存狀態(tài)，在稅費改革后表現得更為明顯。在中西部欠發(fā)達地區(qū)，無論是稅改前還是稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源短缺的現實普遍存在。而在桔鎮(zhèn)這樣的純農業(yè)型村莊，國家取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了很大一塊穩(wěn)定性的收入，要維持正常運轉和招商引資的支出都極為困難。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要能夠維持下去，只能是自己想辦法多方創(chuàng)收。在這種條件的約束下，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分利用各種“政緣關系網絡”、“莊里公家人”、“項目代理人”向上面各級政府部門“爭”資“跑”項，通過套取國家資金為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政輸血；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用國家的政策在土地和人口上做文章，比如違規(guī)收取宅基地審批費、大搞土地開發(fā)、征收計劃生育社會撫養(yǎng)費（俗稱“放水養(yǎng)魚”）。因此，農業(yè)稅費的取消并沒有塑造出全力提供鄉(xiāng)村公共品的服務型政府，相反隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的汲取渠道和方式的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民的關系趨于疏遠，甚至衍生為新一輪的鄉(xiāng)村治理內卷化形勢[2]。