當(dāng)前，我國面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，也面臨著前所未有的機(jī)遇，改革仍處于攻堅(jiān)階段，我們必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革的步伐，以改革的邏輯總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)，明確改革的方向和任務(wù)。
一、三十多年來改革回顧
改革30余年來，中國的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。但前期單邊突進(jìn)的改革遺留的問題越來越成為拖累經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步向前發(fā)展的障礙。改革的基本經(jīng)驗(yàn)主要是依靠改革開放和市場在資源配置中作用的不斷擴(kuò)大而取得的。
(一)改革使中國的面貌發(fā)生了變化
回顧過去的30余年，中國的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化：截至2011年，我國的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到401202億元人民幣，比改革初始的3645億元增長了110多倍；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為21810元，增長了185倍；農(nóng)村貧困人口由2.5億減少到2150萬人；外貿(mào)進(jìn)出口總額達(dá)到364206億美元，是世界第二經(jīng)濟(jì)體；外匯儲備超過3萬億美元，為世界第一位；外商直接投資居第二位。與此同時，我國在文化建設(shè)、社會發(fā)展和政治生活的各個方面也取得顯著成就，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)能力大幅提高，2011年全年社會消費(fèi)品零售總額183919億元，比改革之初增長102倍，消費(fèi)結(jié)構(gòu)逐步升級。谷物、肉類、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品，鋼、煤等主要工業(yè)品產(chǎn)量均已多年位居世界第一。代表國家總體發(fā)展水平的人類發(fā)展指數(shù)(HumanDevelopmentIndex，HDI)有了明顯的提高。改革極大地促進(jìn)了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)文化生活得到明顯改善。
比直觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更為重要的是改革開放三十年來，一系列符合國情、行之有效的經(jīng)濟(jì)制度和運(yùn)行格局日趨完善：一是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)確立。二是現(xiàn)代市場體系初步建立，要素市場進(jìn)一步發(fā)育。三是政府職能轉(zhuǎn)變加快，以間接調(diào)控為主的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系逐步完善。四是就業(yè)、收入分配和社會保障領(lǐng)域的改革逐步深入。五是開放型經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新階段，全方位、寬領(lǐng)域、多層次的對外開放格局基本形成。六是其他各項(xiàng)改革有序推進(jìn)。這些制度層面的改革成果更加深刻地改變了中國的面貌，使中國實(shí)現(xiàn)了三個偉大轉(zhuǎn)變，一是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)，二是從封閉半封閉走向全面開放，三是從貧窮落后轉(zhuǎn)向富裕小康的社會主義。
(二)存在的問題
中國的改革雖然取得了舉世矚目的成就，但是前期單邊突進(jìn)的改革遺留的問題越來越成為拖累經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步向前發(fā)展的障礙，而且經(jīng)過30年的改革發(fā)展，隨著生存型階段向發(fā)展型階段的轉(zhuǎn)變，我國需求結(jié)構(gòu)開始發(fā)生明顯變化，新的需求和舊的體制的矛盾也日益凸顯，新老問題同時并存，影響改革的深化。目前仍存在的矛盾有以下幾個方面：
一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與市場化改革不到位的矛盾。我們喊了許多年的壟斷行業(yè)改革，過去幾年也有一定的進(jìn)展，但一些行業(yè)在應(yīng)對危機(jī)中出現(xiàn)明顯的“國進(jìn)民退”趨勢，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到更大的沖擊。以資源環(huán)境為例，高能耗經(jīng)濟(jì)和高碳經(jīng)濟(jì)賴以生存的最根本的體制基礎(chǔ)，就是資源要素的行政控制和價格扭曲。在我們價格改革滯后的同時，現(xiàn)行資源稅負(fù)過低，而且征稅范圍過小，也是低成本投資擴(kuò)張的重要原因。
二是社會公共需求轉(zhuǎn)型與公共產(chǎn)品供給短缺的矛盾。我國已開始從私人產(chǎn)品短缺時代進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時代，但相應(yīng)的社會體制改革還不適應(yīng)這個時代變化的趨勢。公共產(chǎn)品短缺成為阻礙擴(kuò)大內(nèi)需、制約發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個重要因素。1990-2008年的18年間，城市和農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出年均增幅分別為21%和15%，比同期城鄉(xiāng)居民人均收入的增幅分別高7個和4個百分點(diǎn)。公共產(chǎn)品短缺使我國消費(fèi)率不斷下降，消費(fèi)率水平不僅低于發(fā)達(dá)國家，而且也低于傳統(tǒng)“金磚四國”中的其他三國。2007年，巴西、印度和俄羅斯消費(fèi)率分別達(dá)到75.7%、64.9%和67.0%，而我國最終消費(fèi)率為49.0%，2008年進(jìn)一步下降到48.6%；居民消費(fèi)率更是偏低，2007年僅為35.6%，2008年又降為35.3%。
三是政府作用的發(fā)揮與政府自身建設(shè)和改革滯后的矛盾。無論是經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變還是適應(yīng)社會需求變化的社會體制改革，最終都取決于政府自身建設(shè)與改革的進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)說，近幾年政府改革有明顯進(jìn)展，但與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相比仍有較大差距。例如，近年來政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域做了大量的工作，但從總體上來看，政府仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的運(yùn)作模式，中央和地方在公共服務(wù)上還沒有嚴(yán)格的職責(zé)劃分，財政在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入比重還不高，地方政府的注意力仍然集中在追求經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張上。
四是依法治國的理念尚未能完全落實(shí)。依法治國的治國方略雖然早已確立，但是一方面行政部門職能缺位、錯位、越位并存，行政審批門檻多、公共服務(wù)不到位、權(quán)力行使不規(guī)范等問題嚴(yán)重阻滯了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；另一方面，《憲法》明確的法院、檢察院獨(dú)立司法沒有被嚴(yán)格恪守，律師權(quán)利不被尊重，各類司法判決屢造社會各界質(zhì)疑，最高法、最高檢兩會報告多年來反對票保持高位，彰顯法治狀況與社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的脫節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中利益主體各不相同，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行實(shí)際也是各個市場主體之間利益交換、協(xié)調(diào)的過程，是不斷產(chǎn)生矛盾又不斷解決矛盾的過程，司法承載著保障這些矛盾有效、迅速解決，維護(hù)不同市場主體利益交換、協(xié)調(diào)通暢運(yùn)行的重要功能。法治的潰敗不僅導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定更將使社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為泡影。
除此之外，從這幾年的改革實(shí)踐看，由于對改革的整體設(shè)計(jì)不足，已經(jīng)使當(dāng)前改革面臨越來越大的風(fēng)險：一方面，不少地方和部門都強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新，各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過；另一方面，人們似乎對改革還有諸多不滿意。一些部門打著改革、創(chuàng)新旗號擴(kuò)張權(quán)力，既得利益膨脹，已經(jīng)不是個別現(xiàn)象，改革存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現(xiàn)象，損害了改革的權(quán)威，使某些改革流于形式。
(三)基本經(jīng)驗(yàn)
中國的改革開放已歷經(jīng)30余年的風(fēng)雨歷程，期間取得的舉世矚目的成就，主要是依靠改革開放、依靠市場在資源配置中作用的不斷擴(kuò)大而取得的。正如胡錦濤總書記2012年7月在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班所說：“全黨同志必須牢記，我國過去30多年來的快速發(fā)展靠的是改革開放，我國未來發(fā)展也必須堅(jiān)定不移依靠改革開放。只有改革開放才能發(fā)展中國、發(fā)展社會主義、發(fā)展馬克思主義。我們一定要堅(jiān)持黨的十一屆三中全會以來的路線方針政策、堅(jiān)持把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，更加自覺、更加堅(jiān)定地推進(jìn)改革開放，不斷在制度建設(shè)和創(chuàng)新方面邁出新步伐，奮力把改革開放推向前進(jìn)。”而現(xiàn)在我們的經(jīng)濟(jì)社會面臨的諸多問題又與市場不能充分地在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用密切相關(guān)。唯有以改革掃清前進(jìn)中的問題才是正確的選擇，堅(jiān)持市場化的改革方向，是我們通過長期艱難探索得出的推動中國改革進(jìn)步的基本經(jīng)驗(yàn)，中國的未來發(fā)展也必須要遵循以市場化為方向的改革路徑。
二、堅(jiān)持市場化改革的方向
市場化改革方向是經(jīng)過長期艱難探索的正確選擇，我們應(yīng)力排對市場化改革的干擾，而堅(jiān)持市場化改革方向的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能。
(一)市場化改革的改革方向是經(jīng)過長期艱難探索的正確選擇
計(jì)劃與市場的爭論長達(dá)一百年，長期以來，認(rèn)為計(jì)劃是社會主義，市場是資本主義。后來覺得不搞點(diǎn)市場也是不行的，所以提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的提法，想說明把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為社會經(jīng)濟(jì)制度，必須堅(jiān)持“為主”，把市場作為調(diào)節(jié)手段，起輔助作用。1984年10月，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》第一次提出“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，但有人仍強(qiáng)調(diào)有計(jì)劃是重點(diǎn)。一直到鄧小平同志南巡談話，強(qiáng)調(diào)社會主義有市場，資本主義有計(jì)劃，計(jì)劃和市場都是手段。根據(jù)鄧小平南巡講話精神，黨的十四大提出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》和黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，都強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就。這些變化，是改革開放帶來的，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的，是市場在資源配置中發(fā)揮作用的結(jié)果。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，改革開放30多年來的實(shí)踐證明，市場化改革的改革方向是正確的選擇。
(二)排除對市場化改革的干擾
中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革之路并非一帆風(fēng)順，各種對市場化改革的干擾層出不窮，即使社會主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得了巨大成功，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維仍然在無孔不入地干擾市場化改革，尤其是在既得利益格局的驅(qū)動下，計(jì)劃思維以各種面貌出現(xiàn)以謀求行政權(quán)力尋租的固化和擴(kuò)大化。因此，在改革過程中的任何妄自菲薄和過度自信都不利于改革的深化，甚至使市場化改革誤入歧途。堅(jiān)持市場化改革方向，排除對市場化改革的干擾，必須要正本清源，對社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)和內(nèi)涵保持清醒的認(rèn)識，不被各種似是而非的概念和口號所迷惑。
什么是社會主義市場經(jīng)濟(jì)？就是在社會主義條件下實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)。具體說，就是在堅(jiān)持社會主義制度和黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，也就是說要通過市場配置資源，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，要實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。因此，市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，如價值規(guī)律等必須遵循，不能因?yàn)橹袊厣筒蛔裱@些規(guī)律。
堅(jiān)持遵循價值規(guī)律，以市場作為資源配置的基本手段的市場經(jīng)濟(jì)顯然與強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、限制市場作用的“中國模式”有本質(zhì)區(qū)別。為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，中國政府出臺了擴(kuò)大內(nèi)需的十大措施，得到了國內(nèi)外的好評，在全球率先使經(jīng)濟(jì)走出了困境，2009年實(shí)現(xiàn)了9.2%的經(jīng)濟(jì)增長速度。在這種背景下，有人就認(rèn)為，應(yīng)該充分肯定“中國模式”，用應(yīng)對國際金融危機(jī)取得巨大成就來佐證“中國模式”的偉大，中國所以出現(xiàn)奇跡，就是因?yàn)樾纬闪?ldquo;中國模式”，并且把“中國模式”界定為：政府行政主導(dǎo)，受控市場。
所謂模式是定型的東西，如果把政府行政主導(dǎo)、受控市場作為“中國模式”，就會轉(zhuǎn)移我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，就會影響深化改革。在國際金融危機(jī)中，各國政府紛紛出手對金融危機(jī)進(jìn)行干預(yù)，這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家應(yīng)對嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的通常做法，并非是對市場經(jīng)濟(jì)體制的否定。我國仍處于穿透計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型階段，消除走向市場經(jīng)濟(jì)體制障礙仍需要我們付出極大的努力，不能由于緊急或危機(jī)狀態(tài)下必須采取一些特殊政策而否定市場經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向。政府的政策如何撬動市場力量應(yīng)該成為考慮的重點(diǎn)，而短期不得不直接介入市場的行為應(yīng)避免過度，同時要考慮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行恢復(fù)常態(tài)時的“淡出”安排。因此，不能把應(yīng)對危機(jī)的政府行政主導(dǎo)的政策措施，用“中國模式”加以固定下來。政府政策的重點(diǎn)在于撬動市場，而不是代替市場。強(qiáng)調(diào)“中國模式”，容易理解為中國改革已經(jīng)到位了，定型了，不要再深化改革了。既然確定了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，我們就必須排除類似“中國模式”的干擾，堅(jiān)持市場化改革的方向不動搖。
排除對市場化改革的干擾，還需要正確理解宏觀調(diào)控，避免宏觀調(diào)控成為行政權(quán)力代替市場進(jìn)行資源配置的借口。十四大提出，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)作用”，這是十四大的表述。后來到了十四屆三中全會，表述有所改動了，改成“社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是要使市場在國家調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。十六屆三中全會出臺的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》起草小組經(jīng)過認(rèn)真討論研究并經(jīng)中央同意，不再提“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，只強(qiáng)調(diào)“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。這是十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的正確表述。應(yīng)該說這個表述是科學(xué)的，與時俱進(jìn)的。但在實(shí)踐中還是強(qiáng)調(diào)國家宏觀調(diào)控下，過多地強(qiáng)調(diào)政府的作用。目前各級政府和部門中過分強(qiáng)調(diào)自己的宏觀調(diào)控職能，很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期行政性控制的翻版。必須明確，政府宏觀調(diào)控不是資源配置的前提，配置資源的主體是市場，而不是政府。
宏觀調(diào)控要更多地運(yùn)用間接調(diào)控，盡可能少用行政手段。政府如何改革宏觀調(diào)控方式、提高宏觀調(diào)控的有效性，是當(dāng)前和今后必須解決的重大問題。一是隨著改革的深化，我國經(jīng)濟(jì)的市場化程度已經(jīng)較高，傳統(tǒng)的行政方式進(jìn)行調(diào)控所起的作用不會很大。二是長期以來由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的主要是總需求膨脹的傾向，現(xiàn)在已經(jīng)讓位給由于市場經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的供給過剩傾向。這就是說宏觀調(diào)控的背景和基礎(chǔ)發(fā)生了變化。因此，調(diào)控方式必應(yīng)發(fā)生變化。三是依靠行政審批制度和管制來加強(qiáng)宏觀調(diào)控，容易造成權(quán)錢交易，容易抬高企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，造成某些行業(yè)的人為壟斷，提高某些行業(yè)的利潤。管制越嚴(yán)，利潤越高，地方的積極性就越高。四是行政手段容易加大改革和發(fā)展成本。因此，要盡量少用行政手段。
(三)堅(jiān)持市場化改革方向的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能
堅(jiān)持市場化改革方向，根本在于要確保市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這就必須嚴(yán)格約束行政權(quán)力對市場的過度干預(yù)。中國社會的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式雖然已經(jīng)進(jìn)行了很大程度的變革，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下遺留下來的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的行政運(yùn)行模式并未得到根本的改變，強(qiáng)大的行政力量不受約束地介入到市場當(dāng)中，極易扭曲以意思自治和平等交換為基礎(chǔ)的市場環(huán)境，不僅導(dǎo)致權(quán)力尋租、腐敗滋長，更使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級被行政主導(dǎo)而與市場需求脫節(jié)，導(dǎo)致創(chuàng)新能力低下、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，最終導(dǎo)致轉(zhuǎn)型升級長期拖沓不前。與此同時，市場又有失靈的時候，它需要政府能夠提供有效又不過度的監(jiān)管和必要的公共服務(wù)，失去這些保障，就難以使居民消費(fèi)成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力，市場經(jīng)濟(jì)就難以健康有序發(fā)展。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前改革和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵所在。
三、加快政府改革，建設(shè)服務(wù)型政府
政府改革是關(guān)鍵，我們應(yīng)厘清政府與市場的關(guān)系，建設(shè)服務(wù)型政府。
(一)政府改革是關(guān)鍵
經(jīng)過30多年改革開放，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步形成，政府職能發(fā)生重大變化，但由于政府和市場關(guān)系沒有完全厘清，導(dǎo)致政府職能“越位”、“缺位”、“錯位”的現(xiàn)象依然存在。從政府公共支出結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍占有主導(dǎo)性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素；從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況看，行政性壟斷廣泛存在，既導(dǎo)致不公平競爭，也抑制市場活力，增加了社會公共服務(wù)成本；從體制方面看，政府在許多領(lǐng)域依然承擔(dān)著決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)控者等多種角色，集裁判員與運(yùn)動員于一身，制約了政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程；從改革的實(shí)踐來看，現(xiàn)在改革正處于全面深化的階段，要解決諸如金融體制改革、財稅管理體制改革、收入分配體制改革、國有壟斷行業(yè)改革等難題，都離不開政府行政管理體制改革。行政管理體制改革既連接社會體制改革，又連接政治體制改革，處于中心環(huán)節(jié)?？梢哉f，行政管理體制改革滯后已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
首先是從資源配置來看，生產(chǎn)要素市場還很不完善，市場機(jī)制還不能充分發(fā)揮作用。突出問題是，土地、能源、資本等要素市場發(fā)育滯后，價格形成機(jī)制過多的受到行政干預(yù)。土地作為最重要的生產(chǎn)要素之一，大部分掌握在政府手中。在當(dāng)前的政績考核制度和征地制度下，土地成為政府的主要財政收入來源和招商引資的手段，往往是一屆政府就把幾十年的土地都批出去了，結(jié)果就是鼓勵企業(yè)擴(kuò)張規(guī)模，使得我國這么一個土地資源稀缺的大國，還有大量的土地利用效率很低，浪費(fèi)嚴(yán)重。此外，水、煤、電、油等能源的價格形成機(jī)制不健全。在我國目前的礦產(chǎn)資源開采體制下，獲取開采權(quán)的成本很低，也使得價格和成本嚴(yán)重脫離，這種扭曲的價格機(jī)制不能反映我國資源稀缺情況，造成了使用中的大量浪費(fèi)。
其次從市場中的主體看，政府過多地直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動。由于歷史原因，我國的企業(yè)投資自主權(quán)還沒有真正落實(shí)，其主要問題是：政府投資決策的機(jī)制不規(guī)范，政府投資責(zé)任追究制度不健全，決策者不對決策后果負(fù)責(zé)。在當(dāng)前的考核體制下，造成了政府追求政績，政府官員忙于招商引資上項(xiàng)目的現(xiàn)象，并且由于官員任期較短，投資往往集中在短期見效的項(xiàng)目上，甚至不惜引入對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成嚴(yán)重污染的項(xiàng)目。而真正需要政府關(guān)注的教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，卻投入不足。這使得我國投資率居高不下，并且投資結(jié)構(gòu)扭曲，導(dǎo)致資源配置的低效率。
最后從財稅體制看，目前的制度安排不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行的分稅制，出于對本地財政收入、就業(yè)的考慮，地方政府會容忍甚至鼓勵一些高污染的項(xiàng)目。比如，我國鋼鐵生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩，但要淘汰落后生產(chǎn)能力難度和阻力很大，因?yàn)橐|動地方利益，影響地方政府的政績、稅收和就業(yè)。再比如，我國的礦產(chǎn)資源屬于國家所有，有償使用。國家通過收取資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)體現(xiàn)其礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，但是計(jì)稅方式不合理。拿煤炭資源為例，資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)是以煤炭產(chǎn)量和煤炭銷售收入為基數(shù)計(jì)征的。由于煤炭資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)未與礦井動用的資源儲量掛鉤，不利于激勵生產(chǎn)企業(yè)珍惜和節(jié)約資源，甚至在一定程度上縱容了資源的浪費(fèi)，另一方面，征收的資源稅和補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，相對于資源的價格幾乎微不足道。此外，相當(dāng)一部分煤炭生產(chǎn)企業(yè)占有的資源儲量，是在礦業(yè)權(quán)制度確立之前無償獲得的。按照礦業(yè)權(quán)管理的有關(guān)規(guī)定，只要不發(fā)生礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，就無需補(bǔ)交礦業(yè)權(quán)價款。這些因素使得礦產(chǎn)開采企業(yè)實(shí)際上對資源無償或近乎無償?shù)恼加?，結(jié)果就是造成了開采中浪費(fèi)嚴(yán)重，而且容易產(chǎn)生暴發(fā)戶和腐敗現(xiàn)象。
(二)厘清政府與市場的關(guān)系
政府轉(zhuǎn)型要進(jìn)一步調(diào)整政府與市場的關(guān)系，必須明確政府與市場的邊界。政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，發(fā)展不限于經(jīng)濟(jì)范疇，提高人民物質(zhì)文化生活水平、普遍實(shí)現(xiàn)社會公正、制度文明與社會進(jìn)步相適應(yīng)，都將成為發(fā)展的重要內(nèi)涵。因此，政府轉(zhuǎn)型不僅是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的制度前提，而且必然要求進(jìn)一步調(diào)整政府與市場、政府與公民、政府與社會的關(guān)系。
必須認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，主要通過保護(hù)市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力。加快政府職能轉(zhuǎn)變，才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能真正貫徹科學(xué)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展。
政府轉(zhuǎn)型還要求正確處理好集中與分散決策的關(guān)系。改革開放以來，傳統(tǒng)體制高度集中的弊端雖然被認(rèn)識，但集中體制“能辦大事”的認(rèn)識誤區(qū)依然影響深遠(yuǎn)。而科學(xué)決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標(biāo)是多重的還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負(fù)面影響不小。市場經(jīng)濟(jì)客觀上要求分散決策，政府存在很強(qiáng)的“集中偏好”，就難于根據(jù)走向市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)際進(jìn)程切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，反而會把不適當(dāng)?shù)臎Q策“強(qiáng)加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
要充分認(rèn)識轉(zhuǎn)軌時期政府的特殊性。政府與市場必須分野，但與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的政府相比，轉(zhuǎn)軌國家的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)因此是不可避免的。對一個轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預(yù)是現(xiàn)階段必須但長遠(yuǎn)是要“退出”的，哪些干預(yù)無論現(xiàn)階段還是長遠(yuǎn)都要“退出”的，哪些干預(yù)是現(xiàn)階段和長遠(yuǎn)都是必需的。只有回答了這些問題，才能真正解釋和處理好轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中政府和市場的關(guān)系。
轉(zhuǎn)軌國家的政府與市場關(guān)系，遠(yuǎn)不像成熟市場經(jīng)濟(jì)國家那樣基本“定型”，而是一個市場關(guān)系逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動過程。但只要堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，就必須確立市場機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)地位，這是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征。在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的這個歷史背景下，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟是必然的?，F(xiàn)實(shí)中的諸多矛盾更主要的是由于市場經(jīng)濟(jì)不成熟、市場機(jī)制作用不充分所致，并非所謂的市場機(jī)制“缺陷”。“權(quán)錢交易”和公共領(lǐng)域的“缺失”恰恰是市場經(jīng)濟(jì)不成熟的表現(xiàn)，是市場邊界不清的結(jié)果，不能作為指責(zé)市場經(jīng)濟(jì)或市場機(jī)制的依據(jù)。問題的癥結(jié)在于，在處理政府與市場的關(guān)系方面，究竟是強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變、讓市場競爭和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用，還是強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)的直接控制力，這是根本方向問題。這個問題搞不清或方向反了，直接后果是政府職能混亂，最終不僅無法完善市場經(jīng)濟(jì)新體制，而且會對中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)和穩(wěn)定形成重大障礙。
(三)如何建設(shè)服務(wù)型與法治型政府
加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，就是要把過去管制型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的政府，把過去無限的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薜恼头ㄖ涡偷恼?/p>
1.必須創(chuàng)新三個理念
第一個理念是，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體，企業(yè)和老百姓是創(chuàng)造財富的主體。過去這兩個主體有點(diǎn)錯位。筆者一直在關(guān)注浙江現(xiàn)象，也做了一些調(diào)查研究。浙江是一個人多地少、國家投入少、資源少的省份。那么現(xiàn)在為什么人均富裕程度在全國居首位？為什么社會很穩(wěn)定？一個重要的原因是，讓老百姓作為創(chuàng)造財富的主體，這樣才有內(nèi)在的動力，才有活力。如果大家都靠國家，都讓國家來創(chuàng)造財富，然后由國家再來分配給大家，這樣的體制是缺乏活力的。
第二個理念叫“非禁即可”的理念，凡是法律不禁止的就是大家都可以干的，這個理念非常重要。過去的理念是什么呢？凡是企業(yè)要做什么事情，老百姓要做什么事情，都要經(jīng)過政府審批才能干，不批準(zhǔn)你就不能干。這種理念缺乏創(chuàng)新空間，例如你要搞技術(shù)創(chuàng)新，但如果審批的人不懂技術(shù)，那就不是鼓勵創(chuàng)新而是抑制創(chuàng)新。
第三個理念是依法行政，就是政府只能做法律規(guī)定的事情，法律不規(guī)定的事情政府就不能做。這樣，政府的行為受到法律的約束，建設(shè)有限政府就有可能，法律不規(guī)定的政府不能干，就是政府活動限制在法律范圍內(nèi)，政府不能有隨意性。這樣，一會兒叫老百姓種樹，一會兒叫種草，一會兒拔掉又種糧的情況就不可能發(fā)生。
2.加快以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政管理體制改革
從改革的歷程看，我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)不是經(jīng)濟(jì)社會本身，而是政府決策與政府轉(zhuǎn)型。要推進(jìn)投資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，消除政府?dāng)U張投資的沖動，增強(qiáng)其提供公共服務(wù)功能。在當(dāng)前的干部考核體制和財稅體制下，地方政府的行為更趨向于追逐任期內(nèi)的政績特別是經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，很少考慮下一屆政府的事情，難以從根本上解決投資率過高問題。根本的辦法要靠改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務(wù)型政府、法治政府轉(zhuǎn)變。把政府職能轉(zhuǎn)到以提供公共服務(wù)為主的道路上來，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制度環(huán)境。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，最后的落腳點(diǎn)還是在企業(yè)。原廣東省委書記汪洋曾提出，要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式作為經(jīng)濟(jì)工作的“頭號工程”，要把自主創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心推動力。企業(yè)是自主創(chuàng)新的最佳主角，政府要當(dāng)好自主創(chuàng)新的“導(dǎo)演”，盡心盡力地解決“主角”演出所需的“燈光”、“舞美”等條件。以技術(shù)創(chuàng)新為重點(diǎn)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，新技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，新產(chǎn)品，特別是以戰(zhàn)略性產(chǎn)品的研發(fā)，這需要有序的市場、對技術(shù)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)、獲得可行承諾的經(jīng)濟(jì)政策、更加透明開放的產(chǎn)業(yè)政策與信息等，這都是政府應(yīng)提供的公共產(chǎn)品，如果政府不確立公共政府的職能，企業(yè)就缺乏轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的約束條件。
3.加快以適應(yīng)社會公共需求轉(zhuǎn)型為主線的社會體制改革
保障和改善民生是我們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最終目的，也是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。我國已從私人產(chǎn)品短缺時代進(jìn)入到公共產(chǎn)品短缺時代。未來幾年社會體制改革要著眼于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求，特別是增加居民消費(fèi)需求為重點(diǎn)，增強(qiáng)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。要加大國民收入分配制度改革，增強(qiáng)居民特別是低收入群眾的消費(fèi)能力，要努力擴(kuò)大就業(yè)，鼓勵全民創(chuàng)業(yè)。要注重通過城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化開啟農(nóng)村市場，依靠結(jié)構(gòu)性改革，通過政策創(chuàng)新、體制改革、制度安排和機(jī)制建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保證城鄉(xiāng)一體化不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化要以土地產(chǎn)權(quán)制度改革為重心，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新格局。要在確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯的前提下，加快健全農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)市場。同時建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)，盡快形成較為完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民教育服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共交通服務(wù)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的文化體育制度等。
(四)加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化
建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)務(wù)之急。我國已經(jīng)基本走過生存型社會的發(fā)展階段，開始向發(fā)展型社會階段跨越。站在中國改革發(fā)展新的歷史起點(diǎn)上，人們可以清楚地觀察到發(fā)展問題的階段性變化。與改革之初相比，生存性問題的壓力在減弱，發(fā)展性問題的壓力在增強(qiáng)。前30年的改革已經(jīng)比較成功地解決了基本生活資料短缺的問題，但是全社會全面快速增長的基本公共需求與基本公共產(chǎn)品短缺、公共服務(wù)不到位之間的矛盾逐漸凸顯，成為新階段建設(shè)服務(wù)型政府的主要短板。因此，提高政府的公共服務(wù)能力，為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，已成為促進(jìn)新階段政府改革的主要內(nèi)容之一。
從我國的國情出發(fā)，公共服務(wù)體制的建設(shè)主體是政府。在公共服務(wù)體制中，政府發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，這與其公共職能的定位高度相關(guān)。各級政府如果不能充分體現(xiàn)民意，順利進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，則公共服務(wù)體制很難建立和完善，為公眾服務(wù)的積極性很可能為機(jī)構(gòu)的私利所左右。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅包括政府自身機(jī)構(gòu)和職能的演變，而且還涉及或包括政府的行政運(yùn)行機(jī)制、政府功能與市場功能的界定、政府行為的規(guī)范乃至行政權(quán)力來源與約束等更為豐富、廣泛的領(lǐng)域。政府轉(zhuǎn)型客觀上要求相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化體制改革的協(xié)調(diào)配套推進(jìn)。
推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步完善公共財政制度。我國正式提出建立公共財政基本框架的目標(biāo)是在1998年年底的全國財政工作會議上，但從財政改革與政府改革以及市場化改革的關(guān)系來看，實(shí)際進(jìn)程的展開應(yīng)該可以追溯到市場經(jīng)濟(jì)體制確立之初，甚至更早。經(jīng)過十幾年的努力，我國已經(jīng)初步形成了公共財政的基本框架，規(guī)范、公正、透明等市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則得到廣泛認(rèn)同，以人為本、基本公共服務(wù)均等化等理念已逐漸融入政府財政關(guān)系建設(shè)之中。然而，從當(dāng)前社會普遍反映突出的問題看，特別是從公共服務(wù)體系建設(shè)方面看，如何進(jìn)一步完善公共財政仍然是十分重要和緊迫的任務(wù)。
推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，首先應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)支出比重，壓縮經(jīng)營性投資，更多地增加包括教育、醫(yī)療、社會保障、城市低收入居民住房補(bǔ)貼等社會公共支出，通過基本公共服務(wù)緩解分配差距擴(kuò)大的趨勢，并使社會不同階層或群體都能分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。其次，完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專項(xiàng)撥款比重。第三，完善稅制，促進(jìn)社會公平。如完善個人所得稅、資源稅以及探索建立贈予稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅以及社會保障稅等稅種。第四，加大財政運(yùn)行的透明度和社會參與度，使財政運(yùn)行置于廣泛的社會監(jiān)督之下，有效發(fā)揮公共職能。
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