要全面深化改革，推動國家治理的現(xiàn)代化，以政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)為核心的政府職能轉(zhuǎn)變具有統(tǒng)籌改革全局，實現(xiàn)改革總體目標(biāo)的重大意義，是未來推動深化改革的重中之重，是政府的一場自我革命

十八屆三中全會提出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。轉(zhuǎn)變政府職能是十八屆三中全會后，未來一個時期全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。到2020年，我們能不能實現(xiàn)改革與發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)并取得決定性成果，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變具有決定性意義。

實質(zhì)是政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)

轉(zhuǎn)變政府職能的實質(zhì)是政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)。無論是在理論上還是在實踐中，限制政府權(quán)力，建立有限政府，是“政府現(xiàn)代性”的根本標(biāo)志。政府作為國家治理的主體，其職能的合理界定和邊界的合理劃分，決定著國家治理的質(zhì)量。政府超出自己的職能范圍對市場活動和社會過程的不合理干預(yù)，將使正常的市場秩序和社會秩序遭到根本性的破壞，帶來大量的經(jīng)濟問題和社會問題，引發(fā)大量的社會矛盾，使政府處于一個費力不討好的尷尬地位。與此同時，政府的不合理干預(yù)也抑制了市場和社會的創(chuàng)新性活力，使公平的市場競爭體系和公正的社會良性運行體系遭到人為的破壞，從而消解了市場和社會的自我修復(fù)能力，加大了國家治理的難度。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵前提是政府的自我定位，是建立一個有限政府而不是一個全能政府，真正實現(xiàn)“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”，形成職能邊界清晰的政府、市場、社會“共治”的“現(xiàn)代國家治理體系”。

放權(quán)或權(quán)力下放是指正確處理“政府間關(guān)系”，包括中央政府與地方政府的關(guān)系及上一級政府與下一級政府之間的關(guān)系。權(quán)力下放的基本原則是權(quán)力下放到基層政府的財力能夠承擔(dān)的事項上，形成權(quán)責(zé)一致或財權(quán)與事權(quán)相一致的政府間職能劃分體系，既提高公共資源的使用效率，又強化基層政府的責(zé)任能力；權(quán)力下放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是地方政府要真正轉(zhuǎn)變職能，真正把精力放到市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，讓經(jīng)濟社會發(fā)展真正成為惠及人民的發(fā)展。

分權(quán)是指權(quán)力向社會組織的有序轉(zhuǎn)移，是一個現(xiàn)代文明國家實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本前提條件，也是政府職能能不能徹底轉(zhuǎn)變的最基本的制度保障。一個現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志就是自主的社會組織高度發(fā)達，具有承接政府權(quán)力轉(zhuǎn)移的基本能力，并能通過“行業(yè)自律”實現(xiàn)自我監(jiān)管，通過“項目管理”和“服務(wù)合同出租”實現(xiàn)承接政府的部分社會管理及公共服務(wù)職能，使政府、市場、社會的“共治”局面得以形成，并最終實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

能起到全盤皆活的關(guān)鍵棋子的作用

轉(zhuǎn)變政府職能是全面深化改革的關(guān)鍵領(lǐng)域。與改革開放以來的歷次三中全會較為單一的改革議題或任務(wù)不同，十八屆三中全會的一個重要特點是強調(diào)“全面深化改革”，強調(diào)十八大以來我們一直堅持的“五位一體”的綜合性、全面性改革，強調(diào)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，改革涉及十五大領(lǐng)域和60個具體改革事項，改革的時間表確定為2020年，這說明改革的艱巨性和復(fù)雜性前所未有，改革步入“深水區(qū)”，到了“啃硬骨頭”的階段。而為了真正落實“全面深化改革”這一艱巨任務(wù)，實現(xiàn)2020年改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變是一個“牽一發(fā)而動全身”的關(guān)鍵領(lǐng)域。

政府作為改革的統(tǒng)籌者和領(lǐng)跑者，擔(dān)負(fù)著全面深化改革“領(lǐng)導(dǎo)者”的關(guān)鍵角色，因此，政府職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟社會文化等其他領(lǐng)域改革能否取得實質(zhì)性效果的關(guān)鍵前提。政府職能轉(zhuǎn)變事關(guān)改革全局，政府能不能在改革過程中實現(xiàn)有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)，排除部門利益乃至個人利益的干擾，保持公共權(quán)力的公正性和純潔性，是我們有效推進全面改革，擴大市場與社會的創(chuàng)新性自主發(fā)展空間，真正完成現(xiàn)代國家治理“結(jié)構(gòu)性重組”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。正是從這個意義上來說，強調(diào)轉(zhuǎn)變職能是政府的一場自我革命，在改革這盤大棋局中，能起到全盤皆活的關(guān)鍵棋子的作用。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提

轉(zhuǎn)變政府職能是國家治理現(xiàn)代化的基本前提。十八屆三中全會提出推進“國家治理體系”和“國家治理能力”現(xiàn)代化這一總體目標(biāo)，并把這一目標(biāo)作為完善和發(fā)展社會主義制度的核心內(nèi)容，從而把“全面深化改革”落實在現(xiàn)代“國家治理”的制度層面。一個現(xiàn)代化的國家治理體系，本質(zhì)上講是一個政府職能合理到位，政府權(quán)力邊界清晰，公共權(quán)力不缺位、錯位和越位的科學(xué)治理體系，是一個嚴(yán)格按照“依法治國”原則而運行的規(guī)則治理體系，是一個依據(jù)人民民主原則，實現(xiàn)人民群眾民主參與政治過程的民主治理體系。因此，國家治理體系的現(xiàn)代化，一個基本前提就是政府職能體系的科學(xué)化規(guī)范化界定，逐步實現(xiàn)政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)體系，用制度保證權(quán)力的純潔性，實現(xiàn)社會公正，達到“社會共治”。

國家治理能力的現(xiàn)代化，一般來說是指政府的公共政策制定能力、公共財政與預(yù)算能力和選人用人能力的現(xiàn)代化，其最本質(zhì)的表現(xiàn)是政府的公共精神或政府履行自己職能的“責(zé)任能力”。無論是在理論上還是在實踐中，國家治理體系的現(xiàn)代化都是國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。結(jié)構(gòu)決定功能，沒有治理體系或治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，國家治理能力就不會得到有效的發(fā)揮和實現(xiàn)。

總之，要全面深化改革，推動國家治理的現(xiàn)代化，以政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)為核心的政府職能轉(zhuǎn)變具有統(tǒng)籌改革全局，實現(xiàn)改革總體目標(biāo)的重大意義，是未來推動深化改革的重中之重，是政府的一場自我革命。

（作者為國家行政學(xué)院教授）