任何一個(gè)國(guó)家或政權(quán)，維持基層社會(huì)的穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的和諧發(fā)展都是一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。像中國(guó)這樣一個(gè)歷史上以鄉(xiāng)村為主的國(guó)家，基層社會(huì)治理就是鄉(xiāng)村治理，在國(guó)家治理格局處于基礎(chǔ)性地位?；鶎由鐣?huì)是否穩(wěn)定，與國(guó)家治理基層社會(huì)的思路、手段和方式有關(guān)。而治理手段和方式的選擇受經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、歷史、文化等多種因素制約，其中起決定作用的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。歷史上的中國(guó)是一個(gè)以農(nóng)業(yè)立國(guó)的國(guó)家，土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，甚至是農(nóng)民最重要的生存資源。土地的權(quán)屬關(guān)系（有關(guān)土地權(quán)屬關(guān)系的財(cái)產(chǎn)制度）是農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)代最重要的產(chǎn)權(quán)制度，在一定程度上成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)。在我國(guó)漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，曾經(jīng)實(shí)行過(guò)不同的土地產(chǎn)權(quán)制度，由此產(chǎn)生了不同的基層社會(huì)治理模式。
一、土地產(chǎn)權(quán)與基層社會(huì)治理
產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要內(nèi)容，但許多經(jīng)典學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科視角闡釋了產(chǎn)權(quán)與階級(jí)、革命、國(guó)家、權(quán)力配置以及民主路徑等的關(guān)系。本文著重分析產(chǎn)權(quán)是如何影響中國(guó)基層社會(huì)的治理的，由于在中國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史發(fā)展進(jìn)程中，最重要的產(chǎn)權(quán)制度是有關(guān)土地權(quán)屬關(guān)系的，進(jìn)而本文擬揭示農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與基層社會(huì)治理之間的關(guān)聯(lián)。
社會(huì)治理與權(quán)力、國(guó)家、政府等要素相關(guān)，而產(chǎn)權(quán)與權(quán)力、國(guó)家、治理等政治學(xué)問(wèn)題是如何發(fā)生關(guān)聯(lián)的，無(wú)論是馬克思、恩格斯，還是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯、諾斯等都有精彩的論述。產(chǎn)權(quán)制度及其變革（本文分析的是我國(guó)農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度及其變革）是如何影響國(guó)家、權(quán)力以及基層社會(huì)治理的，以下梳理可以幫助我們找到二者的關(guān)聯(lián)：
一是產(chǎn)權(quán)的安排會(huì)影響資源配置的效率，進(jìn)而影響產(chǎn)出的剩余，而國(guó)家是產(chǎn)出剩余的重要占有者之一。科斯在論及交易費(fèi)用與產(chǎn)權(quán)的初始安排時(shí)指出，“一旦考慮到進(jìn)行市場(chǎng)交易的成本，合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響。權(quán)利的一種安排會(huì)比任何其他安排產(chǎn)生更多的產(chǎn)值”。由于市場(chǎng)交易費(fèi)用是不可避免的，因而產(chǎn)權(quán)如何安排必然會(huì)影響資源配置的效率，資源配置效率如何又會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)出水平，包括社會(huì)產(chǎn)出的剩余量。諾斯等人也指出，“有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng)。”自愿組織、市場(chǎng)和國(guó)家都可以安排制度、創(chuàng)造所有權(quán)，但是“很難想象沒(méi)有政府權(quán)威而可以推廣這種所有權(quán)的實(shí)施”。因此，可以把“政府簡(jiǎn)單看成是一種提供保護(hù)和公正而收取稅金作為回報(bào)的組織。即我們雇政府建立和實(shí)施所有權(quán)。”
諾斯還指出，17世紀(jì)的荷蘭和英國(guó)因順利完成從土地公產(chǎn)制向私產(chǎn)制的轉(zhuǎn)化，民富國(guó)強(qiáng)從此而起，而差不多同時(shí)期的西班牙的土地制度改革被既得利益———“養(yǎng)羊團(tuán)”掣肘，致使國(guó)家在競(jìng)爭(zhēng)中落伍，這一重大歷史分叉很大程度上緣于國(guó)家對(duì)待新興產(chǎn)權(quán)組織的差異。“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。
這些論述都說(shuō)明不同的產(chǎn)權(quán)安排定會(huì)影響資源配置的效率，而國(guó)家可以影響產(chǎn)權(quán)安排，國(guó)家界定、保護(hù)產(chǎn)權(quán)是有回報(bào)的，最直接的回報(bào)就是稅收，也即是剩余產(chǎn)出的部分占有?？梢?，產(chǎn)權(quán)與國(guó)家、與政治權(quán)力不可分離。
二是產(chǎn)權(quán)對(duì)權(quán)力形成了激勵(lì)和約束。阿爾欽和德姆塞茨曾指出經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)其實(shí)就是一種剩余權(quán)，正是這種剩余權(quán)激勵(lì)所有者努力監(jiān)督。周其仁在分析我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變遷時(shí)也深刻地指出，當(dāng)土地為農(nóng)民家庭私有時(shí)，勞動(dòng)的效率來(lái)自家庭對(duì)剩余權(quán)的完全占有；20世紀(jì)50年代末期農(nóng)村集體生產(chǎn)的監(jiān)管有效性是由監(jiān)管者享有剩余權(quán)來(lái)保證的，可集體經(jīng)濟(jì)在制度安排上消滅了剩余權(quán)機(jī)制，而用于替代剩余權(quán)安排的行政升遷機(jī)制對(duì)人民公社的基層干部不起作用。但這些底層干部恰恰是集體生產(chǎn)活動(dòng)的直接監(jiān)管者。
從各國(guó)歷史上農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度來(lái)看，私有和公有的產(chǎn)權(quán)安排帶來(lái)了不同的效率，乃是因?yàn)槠涫Ｓ鄼?quán)激勵(lì)機(jī)制的效果不同，也就是對(duì)剩余產(chǎn)品占有的實(shí)際效果不一樣。這樣，產(chǎn)權(quán)就對(duì)權(quán)力形成了壓力———激勵(lì)和約束，作為負(fù)有產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、界定和維護(hù)功能的國(guó)家，為享有剩余權(quán)就不得不慎重對(duì)待產(chǎn)權(quán)安排。
三是不同的產(chǎn)權(quán)安排形塑了產(chǎn)權(quán)所有者不同的自主性與權(quán)力空間。萬(wàn)德威爾德認(rèn)為，“財(cái)產(chǎn)的概念劃定了個(gè)人自由的范圍和國(guó)家權(quán)力的界限”。
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家把產(chǎn)權(quán)制度視為一種正式規(guī)則，比如在諾斯看來(lái)，“制度”就是一種“規(guī)范人的行為的規(guī)則”，而穩(wěn)定的規(guī)則告訴人們能干什么，不能干什么，給人們行為劃定了邊界，從而為人類行為提供穩(wěn)定的預(yù)期。從個(gè)體來(lái)講，清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃定了我者與他者的界限，同樣不同的產(chǎn)權(quán)安排將對(duì)政府官員的行為產(chǎn)生重要的影響，諾斯就認(rèn)為私有產(chǎn)權(quán)能對(duì)政府行為形成一種制約，而沒(méi)有界定的權(quán)利把一部分有價(jià)值的資源留在了“公共領(lǐng)域”里，公共領(lǐng)域里全部資源的價(jià)值就是“租”，于是就有了“設(shè)租”和“尋租”的博弈。
這便是不同的產(chǎn)權(quán)安排對(duì)主體行為的影響。
可見，產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)造與國(guó)家及政治權(quán)力是緊密相連的，國(guó)家之所以界定、保護(hù)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)這種產(chǎn)權(quán)制度，并構(gòu)造與產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)的社會(huì)管理和治理模式，是因?yàn)榇水a(chǎn)權(quán)安排符合其政治統(tǒng)治的需要，有助于維護(hù)其政權(quán)的合法性和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。反過(guò)來(lái)，產(chǎn)權(quán)制度又會(huì)以其自身的發(fā)展規(guī)律給國(guó)家及其治理施加壓力，以產(chǎn)權(quán)對(duì)資源配置的效率、效果影響政治、社會(huì)權(quán)力的配置，達(dá)成產(chǎn)權(quán)關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)的互嵌。下文就將圍繞我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與基層治理結(jié)構(gòu)的相互影響展開分析。
二、小土地所有制與傳統(tǒng)中國(guó)的“鄉(xiāng)村自治”
中國(guó)文明的發(fā)源地在內(nèi)陸平原地區(qū)，比較適于農(nóng)耕。而土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的資源，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)社會(huì)最主要的空間載體。早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，隨著鐵器的推廣和使用，一家一戶的農(nóng)民跟一小塊土地形成了長(zhǎng)期的使用關(guān)系，許多村社成員變成了一家一戶為單位的個(gè)體農(nóng)民。
在秦統(tǒng)一中國(guó)建立了統(tǒng)一的中央集權(quán)王朝后，以致隨后2000多年的中央集權(quán)體制時(shí)期乃至近代，整個(gè)中國(guó)社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為根本的小土地所有制。這種小塊土地上的個(gè)體家庭經(jīng)營(yíng)就是整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞。
與此同時(shí)，在這個(gè)一盤散沙的個(gè)體經(jīng)濟(jì)之上矗立著一個(gè)大一統(tǒng)的中央集權(quán)政府，古代中國(guó)之所以能將汪洋大海般的個(gè)體農(nóng)民細(xì)胞組織成一個(gè)大一統(tǒng)的社會(huì)，主要是依靠“強(qiáng)有力和不受限制的政府”，即以君主專制統(tǒng)治為核心的政治權(quán)力和意識(shí)形態(tài)權(quán)力通過(guò)無(wú)所不能的官僚行政機(jī)構(gòu)將眾多的人口組織在一個(gè)統(tǒng)一體內(nèi)。
然而小生產(chǎn)提供的剩余始終有限，所以不受限制的皇權(quán)因財(cái)力不足，不能也無(wú)力將其權(quán)力的觸角深入到社會(huì)的底層，無(wú)可奈何只能皇權(quán)止于縣。國(guó)家的行政管理任務(wù)也主要是稅收和征用勞力服徭役。
那么，形似汪洋大海的小農(nóng)家庭何以延續(xù)？基層社會(huì)如何生生不息？小生產(chǎn)方式具有封閉性和分散性，同時(shí)也決定了它的脆弱性和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的低下。為了長(zhǎng)期生存和繁衍，居于血緣、親緣和地緣關(guān)系的小農(nóng)戶結(jié)成了一個(gè)個(gè)小社區(qū)，依賴社區(qū)的力量解決生產(chǎn)上的難題———比如灌溉和幫工、修路與架橋，同時(shí)在生活中患難相恤，守望相助，即鄉(xiāng)村主要依靠“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”、“族長(zhǎng)治村”、“家長(zhǎng)治家”。“家有家法”、“族有族規(guī)”、“鄉(xiāng)有鄉(xiāng)約”，由此形成一個(gè)高度自治的體系。專制王權(quán)放棄了其對(duì)百姓應(yīng)承擔(dān)的許多義務(wù)，就不得不讓出管制的權(quán)力，基層社會(huì)的民事民辦、民事民管，即是基層社會(huì)依賴內(nèi)部的自我管理維持其生存發(fā)展，這就是鄉(xiāng)村自治。正如徐勇教授指出的，傳統(tǒng)中國(guó)實(shí)際上有上層國(guó)家和基層社會(huì)之分，在國(guó)家上層不斷發(fā)生王朝的更替和政權(quán)的輪換；與此相反，在下層社會(huì)老百姓過(guò)著日出而作、日落而息的平靜生活，兩個(gè)社會(huì)之間是隔絕的。
傳統(tǒng)中國(guó)在國(guó)家治理下，鄉(xiāng)村社會(huì)有高度自治的空間，而這正是小土地所有制下一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)決定的。
三、土地集體所有與計(jì)劃體制下的“縱向官治”
真正讓基層社會(huì)發(fā)生根本性變化的是在1949年新中國(guó)建立后。
建國(guó)前后，通過(guò)全國(guó)性的土地革命實(shí)現(xiàn)了按人口均分土地，但這不是農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生的制度變革，而是憑借外力———政治權(quán)力，通過(guò)暴力手段和群眾性政治運(yùn)動(dòng)重新確立了農(nóng)村的小土地所有制———土地私有產(chǎn)權(quán)。這種土地制度的確立，從根本上改變了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。因?yàn)檫@種私有產(chǎn)權(quán)不是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)長(zhǎng)期自發(fā)交易的產(chǎn)物，也不是國(guó)家對(duì)產(chǎn)權(quán)交易施加某些限制的結(jié)晶，而是國(guó)家利用政治權(quán)力和暴力手段組織大規(guī)模的群眾政治運(yùn)動(dòng)直接重新分配原有土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)果。而通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)制造了所有權(quán)的國(guó)家，同樣可以通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)改變所有權(quán)。即是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)了土地改革那樣一場(chǎng)私有化運(yùn)動(dòng)的國(guó)家，已經(jīng)把自己的意志鑄入了農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)。當(dāng)國(guó)家意志改變的時(shí)候，農(nóng)民的私有制就必須改變。農(nóng)民家庭雖然獲得了土地的私有產(chǎn)權(quán)，但其獲得方式?jīng)Q定了農(nóng)民對(duì)隨后的土地制度變革沒(méi)有多少?zèng)Q策前的發(fā)言權(quán)和決策后的選擇權(quán)。傳統(tǒng)社會(huì)農(nóng)民與國(guó)家的“油水”關(guān)系、上層國(guó)家與下層社會(huì)互相割裂的狀態(tài)已經(jīng)因國(guó)家權(quán)力對(duì)私產(chǎn)的介入和界定一去不復(fù)返了。即20世紀(jì)50年代以后的國(guó)家，對(duì)社會(huì)而言再也不是一個(gè)“天高皇帝遠(yuǎn)”的道德國(guó)家了。
隨著一家一戶的小生產(chǎn)與國(guó)家要實(shí)現(xiàn)的工業(yè)化目標(biāo)形成尖銳沖突，疾風(fēng)驟雨的另一場(chǎng)土地制度變革開始了。在當(dāng)時(shí)的歷史場(chǎng)景中，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，國(guó)家首先要把更多的農(nóng)業(yè)剩余集中到自己手中，于是從互助組到合作社再到人民公社，土地很快由農(nóng)民家庭私有變成了集體所有。國(guó)家控制史無(wú)前例地深入鄉(xiāng)村社會(huì)。國(guó)家控制鄉(xiāng)村社會(huì)的載體是在廣大農(nóng)村建立的人民公社，人民公社既是經(jīng)濟(jì)單位，同時(shí)也是基層政權(quán)單位，即國(guó)家通過(guò)人民公社實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控馭和治理。
進(jìn)一步講，此時(shí)國(guó)家深深介入鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過(guò)程，具體依賴兩條路徑：
一是政權(quán)下鄉(xiāng)。人民公社是政社合一的組織，農(nóng)民離開公社就失去了生存資源，同時(shí)農(nóng)民獲得共同的社員身份，不僅是生產(chǎn)者，同時(shí)也是政權(quán)組織體系的成員，并因此具有國(guó)家身份。公社是一個(gè)無(wú)所不包的組織體系，除了政治統(tǒng)治功能以外，還包括組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會(huì)服務(wù)等功能。公社體制的建構(gòu)過(guò)程，也是國(guó)家政治權(quán)力和政權(quán)組織的功能擴(kuò)展過(guò)程。所以，在公社體制下，政權(quán)組織的權(quán)力集中和滲透能力都達(dá)到了從未有過(guò)的程度，國(guó)家通過(guò)政權(quán)下鄉(xiāng)終于將離散的鄉(xiāng)土社會(huì)高度整合到政權(quán)體系中來(lái)，國(guó)家控馭了社會(huì)。
二是政黨下鄉(xiāng)。土改后農(nóng)村社會(huì)普遍建立了黨的基層組織，同時(shí)，圍繞黨組織建立了共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵、農(nóng)協(xié)等群眾性組織，大部分群眾成為這些組織的成員。隨后建立的人民公社既是“政社合一”的體制，也是“黨政合一”的組織體制。正是通過(guò)黨的組織從而將歷史上一盤散沙且一直外在于政治體系的農(nóng)民變?yōu)橛薪M織的政治力量，并使之成為政權(quán)的穩(wěn)定基礎(chǔ)。“政黨下鄉(xiāng)”的過(guò)程，就是政黨組織向鄉(xiāng)村滲透，對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行整合并將其政黨化的過(guò)程。伴隨“政黨下鄉(xiāng)”中國(guó)共產(chǎn)黨將其領(lǐng)導(dǎo)體制延伸到農(nóng)村社會(huì)，從制度上溝通黨和國(guó)家與農(nóng)民之間的聯(lián)系。
總之，通過(guò)政權(quán)下鄉(xiāng)和政黨下鄉(xiāng)，國(guó)家權(quán)力直接地滲透到農(nóng)民的日常生活之中，國(guó)家控制和國(guó)家主導(dǎo)是這一時(shí)期國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)。即是說(shuō)在這一體制下，國(guó)家侵入鄉(xiāng)村社會(huì)生活的一切領(lǐng)域，直接控制和指揮一切農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治組織，鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行的是自上而下的官治，農(nóng)民自我管理的空間很小。
四、土地家庭承包制下的“鄉(xiāng)政村治”
集體經(jīng)濟(jì)因其效率的下降和管理成本的不斷上升，已經(jīng)嚴(yán)重危及農(nóng)民的生存和國(guó)家政治統(tǒng)治的合法性，于是在上世紀(jì)70年代末期，國(guó)家在60代退卻的基礎(chǔ)上不得不承認(rèn)底層農(nóng)民的“樸素創(chuàng)造”，開啟了新一輪農(nóng)村土地制度的改革進(jìn)程。
隨著家庭承包制以較短的時(shí)間在全國(guó)完成，土地產(chǎn)權(quán)由原來(lái)的單一主體和單一權(quán)利結(jié)構(gòu)變成了兩級(jí)主體和可以分割的權(quán)利束。土地的最終所有權(quán)屬于社區(qū)集體，但經(jīng)營(yíng)權(quán)及其部分收益權(quán)和剩余產(chǎn)品占有權(quán)（利用和支配的權(quán)利）回歸農(nóng)戶和個(gè)人。但承包制是按人口均分土地，加之隨人口增減的土地調(diào)整使地塊日益細(xì)碎化，農(nóng)戶的生產(chǎn)規(guī)模依舊很小，一家一戶的小生產(chǎn)仍然會(huì)面臨生產(chǎn)、生活上的困難，而這時(shí)經(jīng)過(guò)建國(guó)后的歷次政治運(yùn)動(dòng)，傳統(tǒng)的血緣、家族、宗族紐帶受到猛烈沖擊，原有的農(nóng)村共同體社區(qū)的自組織互助體系蕩然無(wú)存。與此同時(shí)，人民公社解體，給農(nóng)村社會(huì)留下了治理的真空。更為重要的是自主經(jīng)營(yíng)賦予了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)主體的地位，這種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的出現(xiàn)，農(nóng)民在生產(chǎn)、生活上獲得更多的自主性和自由選擇權(quán)，作為經(jīng)濟(jì)主體要維護(hù)自己的利益，關(guān)心與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)，要求獲得社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、建議權(quán)甚至決策參與權(quán)。一方面是強(qiáng)烈地維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體利益的需要和社區(qū)內(nèi)事務(wù)管理的要求，另一方面是公社和生產(chǎn)隊(duì)體制的解體，于是農(nóng)民便自發(fā)地組成議事會(huì)來(lái)管理自己的事情，村民自治便在廣大農(nóng)村生根發(fā)芽了。隨著鄉(xiāng)政府成為基層政權(quán)，代替了以前黨政不分、政經(jīng)不分、政社不分的人民公社，在原來(lái)生產(chǎn)大隊(duì)的格局上建立行政村，實(shí)行村民自治，廣大農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的治理格局便定型了。
村民自治源自于家庭承包，是農(nóng)村改革、地權(quán)改革引出來(lái)的，因?yàn)橐粦粢惶镄枰蝗艘黄钡拿裰鱽?lái)維持。而國(guó)家當(dāng)時(shí)面臨的緊迫形勢(shì)是如何迅速填補(bǔ)傳統(tǒng)的、政社合一的人民公社體制廢除后出現(xiàn)的某種公共權(quán)力和基層組織的“真空”，以及如何迅速解決基層社會(huì)運(yùn)行的“失范”問(wèn)題，而農(nóng)民自發(fā)建立的“議事會(huì)”或“村管會(huì)”適應(yīng)了這一需要，進(jìn)而很快得到高層的承認(rèn)。即是說(shuō)實(shí)行土地承包后“鄉(xiāng)政村治”的基層社會(huì)治理模式是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革尤其是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中興起的。這既是鄉(xiāng)（農(nóng)）村社會(huì)治理模式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，也從根本上改變了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。國(guó)家把基層政權(quán)建在鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)以下實(shí)行村民自治，農(nóng)民有了管理村莊社區(qū)事務(wù)和維護(hù)自己利益的平臺(tái)，在一定領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行自我管理。但與歷史上的鄉(xiāng)村自治不同的是，黨和政府在鄉(xiāng)村治理中仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用，形成官民共治的格局。
五、新一輪土地產(chǎn)權(quán)變革推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)走向多元治理
進(jìn)入上世紀(jì)90年代以及新世紀(jì)，以家庭承包為核心內(nèi)容的集體經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)多種變化，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，比如隨著土地出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包等多種土地流轉(zhuǎn)形式的出現(xiàn)，以及土地入股等集體股份合作制的出現(xiàn)，土地利益主體更多，形成多種產(chǎn)權(quán)合約形式。經(jīng)濟(jì)自主性讓農(nóng)民獲得了更強(qiáng)的行動(dòng)能力，擺脫了對(duì)土地的依附。農(nóng)村社會(huì)再次發(fā)生了變化，最大的變化就是隨著市場(chǎng)化、社會(huì)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民流動(dòng)。
中國(guó)歷史上的農(nóng)村社會(huì)治理都是“依土而生”的。“土”是鄉(xiāng)下人的命根，直接靠農(nóng)業(yè)來(lái)謀生的人是粘著在土地上的。因此管好了地，就可以管好人。農(nóng)民有了賴以生存的土地，農(nóng)村社會(huì)就有了穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)村社會(huì)治理依據(jù)的就是人固定在不變動(dòng)的土地上而形成的熟人社會(huì)規(guī)則和傳統(tǒng)禮俗。而人一旦離開原有的土地，進(jìn)入一個(gè)陌生人社會(huì)，傳統(tǒng)便失去了對(duì)他的約束力。不僅如此，因土地的流轉(zhuǎn)，使得更多的人可以離開土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的大浪淘沙，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了分化———職業(yè)分化、貧富分化、利益分化、階層分化。利益主體多元、利益訴求多元，農(nóng)村社會(huì)的治理變得更加復(fù)雜。
在新世紀(jì)，為改變城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局帶來(lái)的城鄉(xiāng)差距，各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，啟動(dòng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的新一輪改革。新一輪產(chǎn)權(quán)改革中引發(fā)的矛盾對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理模式形成了直接挑戰(zhàn)。
比如在作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試驗(yàn)區(qū)的成都，于2003年開始以“三個(gè)集中”（土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向聚居區(qū)集中）為核心，以市場(chǎng)化為動(dòng)力，以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。在“三個(gè)集中”的工作中，成都市首先對(duì)農(nóng)民的承包地和宅基地進(jìn)行清理，確權(quán)頒證，這實(shí)際上是一次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的清理；而隨后的土地集中整治和使用無(wú)疑是一次新的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)和改革。其中引發(fā)了許多矛盾和問(wèn)題———如拆院并院中房屋面積的計(jì)量、院壩面積的折算、“種房”面積的界限劃分問(wèn)題；因土地集中折股后集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和收益分配問(wèn)題；征地中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；等等。還有在土地整理、集中使用、股份化或征用過(guò)程中與土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化相關(guān)的利益主體不僅有村民、政府，還有資本，而各方利益主體各有自己的“算計(jì)”———資本覬覦的是土地開發(fā)的潛在利益；政府看中的是怎樣以土地為吸引力，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過(guò)占補(bǔ)平衡、指標(biāo)置換獲取土地的增值收益；農(nóng)民希望借此機(jī)會(huì)過(guò)上和城里人一樣的生活。而這些矛盾和不同的利益訴求在原來(lái)的農(nóng)村社會(huì)治理框架中已經(jīng)無(wú)法解決。這是因?yàn)椋?/p>
一是鄉(xiāng)政村治的模式日益行政化。20世紀(jì)80年代形成的鄉(xiāng)政村治模式經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，作為自治組織的村委會(huì)承擔(dān)了很多政務(wù)，成為了基層政府的“代理人”和向下延伸的一條腿，事務(wù)的增多讓自治組織人手不足、能力不濟(jì)，公信力不夠，效率不高。村委會(huì)半行政化，村干部成為準(zhǔn)國(guó)家干部，這種背景下的村民自治難以成為村民維護(hù)自己切身利益的平臺(tái)，失去其本來(lái)要義。
二是集中居住模糊了原來(lái)的村民身份。鄉(xiāng)政村治源于一戶一田的土地制度，一人一票來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的自我管理。但隨著土地的流轉(zhuǎn)和集中使用，農(nóng)戶與土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系弱化，農(nóng)民離開土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；農(nóng)戶離開村莊集中居住，社區(qū)的事務(wù)已完全跨越原來(lái)行政村的界限，村莊的邊界模糊甚至消失，以土地和村民身份為基礎(chǔ)的村民自治失去其存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。
三是村級(jí)（基層）治理組織任務(wù)龐雜，責(zé)權(quán)利不清晰。因土地分戶經(jīng)營(yíng)，原來(lái)的村民自治主要負(fù)責(zé)行政村內(nèi)的一般性公共事務(wù)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職責(zé)較少。隨著土地的流轉(zhuǎn)，一些行政村成立了專門的集體經(jīng)濟(jì)組織（合作社或股份合作社等），原來(lái)的村干部要負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)組織的工作，管理公司并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)因人員的流動(dòng)，社區(qū)內(nèi)外來(lái)人員的增加，社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容和要求都發(fā)生變化。自治組織融經(jīng)濟(jì)管理、公共服務(wù)、自我管理等任務(wù)于一身，結(jié)果疲于應(yīng)付，治理內(nèi)容混雜，眉毛胡子一把抓，結(jié)果什么任務(wù)都沒(méi)做好，反而使得自治組織責(zé)權(quán)利不清，功能弱化，集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，社會(huì)組織缺位。
四是群眾民主意識(shí)和民主行為的沖突。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展，農(nóng)村居民的民主意識(shí)、法律意識(shí)以及維權(quán)意識(shí)也得到了較大幅度的提高。但是，在民主、法律與維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)的同時(shí)，村民民主參與能力與依法維權(quán)能力未能同步發(fā)展，而往往出現(xiàn)意識(shí)到位———行動(dòng)缺位、意識(shí)到位———行動(dòng)越位、意識(shí)缺位———行動(dòng)越位等問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生了村民在公共事務(wù)中參與不足、過(guò)分訴求以及非理性參與等不良現(xiàn)象，給基層社會(huì)治理帶來(lái)了諸多困難。如在成都實(shí)踐中，民主意識(shí)與維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)的村（居）民在產(chǎn)權(quán)制度改革引發(fā)了利益沖突與矛盾時(shí)，要求民主，要求維護(hù)村（居）民自身的合法權(quán)益。在外出務(wù)工以及對(duì)外交流中成長(zhǎng)起來(lái)的農(nóng)民甚至開始學(xué)會(huì)利用基層政府的維穩(wěn)壓力與基層政府進(jìn)行利益博弈，迫使基層政府滿足個(gè)人利益。但是同時(shí)，他們又往往不采取民主與法律的方式來(lái)爭(zhēng)取并維護(hù)利益，而是借助于上訪、吵鬧、糾纏、串聯(lián)等非理性方式與基層政府抗?fàn)?，使得以傳統(tǒng)方式進(jìn)行社會(huì)管理并推進(jìn)維穩(wěn)工作的基層政府面臨很大的管理困難與治理壓力。
以上的矛盾和沖突依靠原來(lái)的鄉(xiāng)政村治治理模式已經(jīng)不能化解，說(shuō)明隨著農(nóng)村的根本制度———土地產(chǎn)權(quán)制度改革的深入，農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生深刻的變化，尤其是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民流動(dòng)，使得農(nóng)民的居住格局、職業(yè)選擇、收入來(lái)源、公共需求等正在或即將發(fā)生根本變化，對(duì)治理提出了新的要求。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部職業(yè)分化、貧富分化、利益分化的實(shí)際，其治理便需要走向多元共治的格局。
首先是基層政府主要承擔(dān)公共服務(wù)的職能。土地產(chǎn)權(quán)制度的變革使得新型農(nóng)村社區(qū)得以出現(xiàn)，以前村落生活中的熟人社會(huì)走向了半熟人社會(huì)，人口的流動(dòng)、工作的非農(nóng)化致使社區(qū)居民要求政府提供內(nèi)容更廣泛、質(zhì)量更高的公共服務(wù)?；鶎诱e極搭建服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新服務(wù)方式，利用網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)等精細(xì)化服務(wù)理念提高公共服務(wù)質(zhì)量。
其次是培育社會(huì)組織，提高村（居）民的組織化程度。農(nóng)民的流動(dòng)使得村（居）民之間、居民與自治組織之間的關(guān)系疏離，農(nóng)民更加個(gè)體化，進(jìn)一步成為社會(huì)的弱者。因此政府要注重孵化、培育、引進(jìn)社會(huì)組織作為部分公共服務(wù)的供給主體，并通過(guò)這些社會(huì)組織將個(gè)體化的村（居）民組織起來(lái)，避免他們?cè)诰S護(hù)個(gè)人利益時(shí)因無(wú)助而鋌而走險(xiǎn)，同時(shí)借助組織化的力量增強(qiáng)他們的行動(dòng)能力。
再次是實(shí)現(xiàn)自治組織自我管理職能的回歸。一是要把經(jīng)濟(jì)職能從自治組織中剝離出去，集體經(jīng)濟(jì)組織引入公司制，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作；二是要把“政務(wù)”與“村務(wù)”分開，自治組織管理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，提供部分社區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品，不再承擔(dān)基層政府的職責(zé)；三是要強(qiáng)化村（居）民的參與，因外來(lái)人員的進(jìn)駐，社區(qū)成員的身份不再因土地而生，社區(qū)自治組織要吸納更多成員參與，拓展參與渠道，切實(shí)實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，由過(guò)去的行政依附型走向自我管理型。
前述對(duì)國(guó)家治理基層社會(huì)模式變遷的簡(jiǎn)單梳理可以看出，變化的根源在于基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，或者說(shuō)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變，隨著經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的變革，建立在利益關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上的社會(huì)治理需與之相適應(yīng)。而20世紀(jì)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變遷集中體現(xiàn)在土地所有權(quán)關(guān)系的變革，歷次農(nóng)村社會(huì)變革都是圍繞土地產(chǎn)權(quán)重建而展開的制度變遷。制度的變遷不僅意味著利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。本文雖然是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與基層治理結(jié)構(gòu)相互影響的分析，但對(duì)于分析更廣泛意義上的產(chǎn)權(quán)制度與國(guó)家對(duì)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的選擇也有借鑒意義。
