三、基于政府、市場、社會良性互動的國家治理體系創(chuàng)新

政府是國家治理最重要的主體，政府治理的效率直接決定著國家治理的績效。而有效的政府必然是職責(zé)范圍相對有限的政府。在現(xiàn)代國家治理體系中，控制政府職責(zé)范圍的基本方式，是建構(gòu)政府與市場、社會各歸其位，既相互制約又相互支撐的分工體系，通過充分發(fā)揮市場、社會的作用來緩解政府治理的壓力，保證政府在市場和社會失靈的領(lǐng)域發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。

改革開放以來中國政府職能的轉(zhuǎn)變，遵循的是與市場化改革相匹配的適應(yīng)性調(diào)整的邏輯，因而歷次政府體制改革都有特定的經(jīng)濟(jì)體制改革背景。1982年政府改革的主題是根據(jù)“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的經(jīng)濟(jì)體制改革思路進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡。1992年經(jīng)濟(jì)體制改革最終確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，職能轉(zhuǎn)變隨之成為行政體制改革的主題。2003年，為適應(yīng)中國加入世貿(mào)組織，各級政府加快了行政審批制度改革的步伐。其后，隨著市場體系發(fā)育的進(jìn)一步成熟，服務(wù)型政府建設(shè)成為行政體制改革的總體目標(biāo)。黨的十六大第一次將政府職能定位于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。十七大進(jìn)一步提出了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，并根據(jù)“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的要求，開啟了大部門體制的改革。十八大基于強(qiáng)化改革的總體性設(shè)計(jì)的要求，提出了“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的思路，并明確將政府職能定位于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義”。

毫無疑問，相對于改革之前的全能型政府，以及改革前期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，30多年來政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉玫倪M(jìn)展是巨大的，正是在政府角色的大轉(zhuǎn)型中，釋放出了一個(gè)具有自我擴(kuò)展?jié)撃艿氖袌鲶w系。但是，相對于完善市場經(jīng)濟(jì)體系的客觀要求，政府角色轉(zhuǎn)型依然嚴(yán)重滯后，且因此直接制約了國家治理體系的創(chuàng)新。在全能主義國家的體制背景的制約下，中國趕超型的發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)將政府的主導(dǎo)作用發(fā)揮到了極致。經(jīng)過30多年的發(fā)展，以GDP總量增長為目標(biāo)、以投資和出口為主要?jiǎng)恿?、以資源配置的行政控制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行政干預(yù)為主要手段的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，已經(jīng)形成了強(qiáng)大的思維定勢和體制慣性，甚至固化成了特定的利益結(jié)構(gòu)。由此，也就出現(xiàn)了市場競爭完全能夠解決的大量事務(wù)仍然被政府牢牢抓住不放，而諸多市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府核心職能，如醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會保障等基本公共服務(wù)卻不負(fù)責(zé)任地推給市場的混亂局面。更值得關(guān)切的是，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式事實(shí)上已經(jīng)形成了一種頑固的自我強(qiáng)化機(jī)制，即習(xí)慣性地以強(qiáng)化政府的資源配置功能，擴(kuò)大行政干預(yù)來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。雖然這種控制和干預(yù)短期內(nèi)能夠在刺激經(jīng)濟(jì)增長上取得一定的成效，但從長期來看，卻逆轉(zhuǎn)了政府與市場關(guān)系的演變，阻礙了市場體系的成熟和政府角色的轉(zhuǎn)型。

從“鳥籠經(jīng)濟(jì)”到“駕馭市場經(jīng)濟(jì)”，政府主導(dǎo)甚至掌控市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相關(guān)理念及運(yùn)作方式，表明我們對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知還停留于工具性層面，即不是將市場經(jīng)濟(jì)視為一種有著自身運(yùn)行邏輯和自我調(diào)節(jié)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)秩序，而是可供政府隨意拿捏的制度安排或隨意取舍的政策工具。因而政府調(diào)節(jié)市場的著眼點(diǎn)往往不是尊重市場主體自主經(jīng)營、自由競爭的基本權(quán)利，不是精心呵護(hù)公平競爭的市場秩序，而是迷信宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策等行政手段的短期效果。實(shí)踐證明，政府調(diào)控越是頻繁，產(chǎn)業(yè)政策越是泛濫，市場秩序就越是混亂，市場主體就越是無法形成合理的預(yù)期，最終只會不斷加劇市場主體的短期化行為取向。更糟糕的是，政府超強(qiáng)的資源配置權(quán)力必然誘發(fā)出愈演愈烈的權(quán)力尋租現(xiàn)象，行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)社會生活過程的廣泛干預(yù)必然導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象滲入社會生活各個(gè)角落。其結(jié)果，只能是腐敗現(xiàn)象的體制化。因此，要著眼于實(shí)現(xiàn)國家有效治理推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，就必須深刻反思傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的弊端，充分尊重自我調(diào)節(jié)的市場秩序，最大限度地還權(quán)于市場。

60年來國家治理模式另一深刻變動，是政府與社會關(guān)系的演變。建國之初，國家以政治動員和體制建構(gòu)的方式完全清除了傳統(tǒng)民間秩序及近代市民社會的萌芽。按照吉爾伯特·羅茲曼等人的歸納，毛澤東時(shí)代國家掀起了四次群眾性運(yùn)動的浪潮，即以土地改革運(yùn)動為主的第一次浪潮，以社會主義改造運(yùn)動為主的第二次浪潮，以反右派運(yùn)動和大躍進(jìn)運(yùn)動為主的第三次浪潮，以及以文化大革命為主的第四次浪潮。從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度來看，正是這幾次大規(guī)模的群眾性運(yùn)動，使國家掌握了借以控制社會的關(guān)鍵要素，即對土地、勞動力、收入以及教育等要素的分配。(19)社會改造的結(jié)果，是以國家全面管制社會的方式建構(gòu)出一個(gè)“總體性社會”。(20)“總體性社會”的國家治理結(jié)構(gòu)，是建立在國家壟斷所有社會資源，國家將所有社會成員納入行政化的組織體系為體制支撐的，因而一旦啟動了市場化改革，這種體制支撐逐步瓦解，傳統(tǒng)的管制型的社會管理模式很快就陷入了難以為繼的困境。從微觀機(jī)制來講，市場化改革及其帶動的社會變革最深刻的意義，莫過于社會個(gè)體行為邏輯的重塑。當(dāng)社會個(gè)體從沒有任何意義上的自主選擇權(quán)利，不得不完全依附于國家機(jī)器的“零件”，蛻變成為具有獨(dú)立利益和自主意志的社會行為主體時(shí)，他們就不再是由國家任意動員、驅(qū)使的對象，國家同他們的關(guān)系就不再是單純的命令服從關(guān)系，而是被注入了越來越多的平等契約的關(guān)系屬性，嵌入了日益豐富的討價(jià)還價(jià)的理性博弈的內(nèi)容。這就意味著國家再也無法將社會成員單純作為實(shí)現(xiàn)自己意志的工具，直接通過發(fā)號施令，驅(qū)動社會組織和社會個(gè)體去實(shí)現(xiàn)國家的意志。

為社會結(jié)構(gòu)的深刻變遷，近一二十年來國家有意識地放松了對社會生活的管制，民間組織由此獲得了迅速發(fā)展的空間，其公共服務(wù)和社會治理功能也得到了初步顯露。在此背景下，十六屆四中全會提出了建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局的思路。十七大提出了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)”四位一體的中國特色社會主義事業(yè)總體布局，強(qiáng)調(diào)“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義”。社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新命題的提出，無疑是執(zhí)政黨國家治理理念的一次重大突破。在此，國家不僅確認(rèn)了社會生活秩序的相對自主性，而且開始致力于主動扶持民間組織的成長，拓展民間組織參與社會管理的渠道，通過吸納體制外資源來構(gòu)建社會協(xié)同治理格局。這就為重塑政府與社會的關(guān)系，并以此推進(jìn)國家治理模式的創(chuàng)新開辟了新的重要途徑。

任何社會的整合和治理都需要相應(yīng)的組織載體。面對市場經(jīng)濟(jì)的交易規(guī)則對社會生活各個(gè)領(lǐng)域的野蠻侵蝕，特別是資本力量挾持權(quán)力資本壓制、踐踏社會個(gè)體特別是弱勢群體權(quán)益的現(xiàn)實(shí)，國家治理體系創(chuàng)新的一個(gè)核心問題，就是實(shí)現(xiàn)開放社會的再組織化，避免社會分化形成資本力量壟斷化、行政權(quán)力集權(quán)化與社會組織碎片化、社會個(gè)體原子化和無助化的兩極化格局。社會的再組織化一方面為社會個(gè)體擺脫孤零零的生存困境，抵御資本力量和行政權(quán)力的侵害提供了必要的組織依托，另一方面借助于利益表達(dá)的組織化和利益協(xié)商的理性化，也為國家平衡社會利益格局提供了組織載體，有助于避免國家直接面對憤怒的“烏合之眾”的被動局面。社會的再組織化不是要重新將社會成員納入行政化的組織體系進(jìn)行控制，而是要在充分發(fā)揮各種類型的社會組織維護(hù)其成員的權(quán)益、滿足社會成員的組織歸屬的心理需求的同時(shí)，使社會整合獲得新的組織載體，進(jìn)而在逐步擴(kuò)大社會組織參與社會治理的渠道，提升社會組織自主化的治理水平的基礎(chǔ)上，培育形成社會的自組織秩序。

問題的復(fù)雜性在于，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)發(fā)展模式，其增長壓倒一切、穩(wěn)定壓倒一下的發(fā)展取向，事實(shí)上已經(jīng)催生出了一種以剛性維穩(wěn)換取經(jīng)濟(jì)增長的時(shí)間和空間的治理策略。各級政府即使主觀上意識到了政府包攬社會事務(wù)治理的嚴(yán)重后果，維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)壓力，以及短期化的治理取向，依然會驅(qū)使政府將社會治理的目標(biāo)定位于想方設(shè)法控制住局面，保證轄區(qū)內(nèi)不出現(xiàn)“亂子”，而不是通過培育公民社會來促進(jìn)社會自組織秩序的發(fā)育。所謂“擺平式”維穩(wěn)，說到底就是不計(jì)后果、不問代價(jià)、不擇手段地追求當(dāng)下的社會靜態(tài)穩(wěn)定。這種功利化、短期化、表層化的“為穩(wěn)定而穩(wěn)定”的治理模式，不僅直接制約了社會自組織秩序的成長，而且加劇了社會矛盾向政府的集中，放大了社會轉(zhuǎn)型的全局性風(fēng)險(xiǎn)。

無論是“國家建設(shè)社會”的現(xiàn)實(shí)格局，還是運(yùn)動式治理和“擺平式”維穩(wěn)的盛行，都表明目前的社會治理還在相當(dāng)程度上延續(xù)著全能主義國家的管制思維。相對獨(dú)立的，有著自身運(yùn)行機(jī)理和演化邏輯的社會自組織秩序，以及公民通過社會組織維護(hù)自身權(quán)益和參與公共事務(wù)治理的基本權(quán)利還遠(yuǎn)未受到應(yīng)有的尊重；現(xiàn)代公民社會所蘊(yùn)含的化解利益沖突，塑造社會成員的自治與合作精神，緩解政府社會事務(wù)治理的壓力的重要功能還未被真正認(rèn)識到。因而一旦社會矛盾趨于緊張，地方政府隨時(shí)都可能以加強(qiáng)社會管理的名義強(qiáng)化對社會自由生活空間的控制。這些都意味著在國家建設(shè)社會、政府管理社會的現(xiàn)實(shí)格局中，通過重塑政府與社會關(guān)系來推進(jìn)國家治理模式的轉(zhuǎn)型，依然存在著相當(dāng)大的不確定性。