【摘要】改革開放30多年來，我國地方財政收入大增，但同時存在諸多問題。文章主要分析了當(dāng)前我國地方財政支出偏向?qū)?jīng)濟(jì)增長、居民消費、城鄉(xiāng)差距造成的影響，并在此基礎(chǔ)上分別從民生、考核機(jī)制等方面提出了建設(shè)性意見和對策，旨在為解決地方財政支出偏向問題提供改革的視角。

【關(guān)鍵詞】地方財政　支出偏向　現(xiàn)狀　對策

自我國實行分稅制度改革以來，地方財政的支出結(jié)構(gòu)一直處在一個系統(tǒng)性偏向的狀態(tài)，這種偏向非但沒有由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的變革而出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)，反而呈現(xiàn)出更加僵化的現(xiàn)象，同時也給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的改革帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。從理論上說，對于一個大國而言，實施財政分權(quán)體制的目的是利用地方政府之間的競爭提高地方公共品提供的效率。但是，中國式分權(quán)的典型事實表明，地方財政支出結(jié)構(gòu)一直處于系統(tǒng)性的偏向，而且這種偏向并沒有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革而出現(xiàn)修正的跡象，相反繼續(xù)保持著僵化的鎖定狀態(tài)。很顯然，這種偏向狀態(tài)對地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌的不斷推進(jìn)帶來了嚴(yán)重危害。筆者主要就當(dāng)前我國地方財政支出方面存在的問題進(jìn)行論述，并嘗試提出建設(shè)性意見和對策。

我國地方財政支出結(jié)構(gòu)偏向存在的問題

對經(jīng)濟(jì)增長的影響。自我國20世紀(jì)70年代末實施改革開放以來，在短短30多年內(nèi)便使我國的財政體制改革發(fā)生了翻天覆地的變化。顯著特點之一便是地方政府財政已成為一個能夠直接代表該轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益主體的獨立決策單位。①但從地方財政支出上看，由于仍然是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理支出為主，這在一定程度上決定了地方財政的這種支出只能是一種建設(shè)型或經(jīng)濟(jì)型的財政支出。由于將財政的大部分支出都用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面，加之受投資乘數(shù)的影響，這種投資也就成為推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。

此外，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財政支出又存在向城市建設(shè)、重工業(yè)等領(lǐng)域傾斜的傾向，這在一定程度上抑制了諸如服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生偏向的現(xiàn)象。地方官員在任職期間，為了追求政績，在財政支出上大多會選擇那些能夠快速高效創(chuàng)造GDP的行業(yè)。這種片面追求GDP增長的發(fā)展理念，盡管可能在短時間達(dá)到預(yù)期效果，但也帶來了諸如環(huán)境污染、資源過度消耗等諸多難題。更為重要的是，隨著地方政府在其他行業(yè)方面投資比重的日益增加，這在一定程度上直接縮減了地方財政投資，導(dǎo)致諸如國民受教育時間減少、勞動力素質(zhì)低等一系列問題。最終會使我國實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展陷入惡性循環(huán)之中。②

針對財政支出對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的影響，我們可以借助凱恩斯的“乘數(shù)效應(yīng)”理論進(jìn)行分析。由于在理論中強(qiáng)調(diào)的僅是財政支出在短時間內(nèi)對經(jīng)濟(jì)的夸張作用，并沒有考慮到財政支出結(jié)果對“乘數(shù)效應(yīng)”所造成的影響。事實上，在財政支出過程中，乘數(shù)的大小能夠直觀地反映出財政支出結(jié)構(gòu)是否合理。而科學(xué)合理的財政支出結(jié)構(gòu)能夠使各項費用的支出都能對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生積極的推動作用，并使其成為推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力。反之則會嚴(yán)重阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

對居民消費的影響。為了更好地擴(kuò)大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟(jì)，保證經(jīng)濟(jì)能夠保持快速穩(wěn)定健康的增長，我國政府從1998年就開始啟動積極的財政政策，特別是在2008年發(fā)生全球次貸危機(jī)后，中央政府相繼投入4萬億元資金來刺激內(nèi)需的發(fā)展。盡管如此，這些積極的財政政策并沒有取得預(yù)期效果，內(nèi)需增長仍然缺乏動力，而且居民的消費傾向還是呈現(xiàn)下滑趨勢。對此，諸多專家和學(xué)者也都在開始重新審視財政支出和居民消費之間的關(guān)系。

整體而言，政府財政支出對居民消費所產(chǎn)生的效應(yīng)主要分為擠出效應(yīng)和擠入效應(yīng)兩種。如果政府財政支出的增加導(dǎo)致居民消費水平整體下降的話，那么便可以將政府支出對居民消費所產(chǎn)生的效應(yīng)稱之為擠出效應(yīng)，反之則被稱之為擠入效應(yīng)。而判斷是擠出還是擠入，不僅要看財政支出的結(jié)構(gòu)是否合理，還要看財政支出的規(guī)模。一個結(jié)構(gòu)合理的財政支出能夠促使養(yǎng)成良好、預(yù)期的消費理念，這也正是擠入效應(yīng)的外在表現(xiàn)；而存在一定偏向性的財政支出結(jié)構(gòu)不僅會嚴(yán)重消弱居民當(dāng)前的消費能力，也會為他們未來的消費帶來諸多未知的因素。而這是屬于擠出效益的范疇。

一般而言，大多數(shù)專家和學(xué)者都會將收入看做是決定居民消費能力大小的主要因素。如果僅用收入水平作為衡量的主要依據(jù)，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其主要原因便是當(dāng)前我國正處在一個大的轉(zhuǎn)軌背景下，人們很難對未來的發(fā)展趨勢做出可行性的分析和預(yù)測，為了能有效應(yīng)對這種局面，大多數(shù)居民都選擇儲蓄方式來增加自己內(nèi)心的安全感。居民居高不下的儲蓄存款也正說明他們在消費心理上的安全感仍在日益降低。事實上，這也是我國存款儲蓄與西方預(yù)防性儲蓄之間的區(qū)別所在。而這種不確定性體現(xiàn)了其中所潛在的風(fēng)險意識。如果我們僅將希望寄托于通過儲蓄保險來規(guī)避這種風(fēng)險的話，無疑是片面的。鑒于此，必須采取一系列合理、健全的財政制度來規(guī)范上述行為。

事實上，自我國實行分稅制度以來，各地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)也相繼展開了激烈競爭。這種經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)在財政支出方面則表現(xiàn)在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，而對公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的支出則明顯不足，加之社會福利制度市場化改革的不斷實施，這進(jìn)一步導(dǎo)致居民的消費出現(xiàn)擠出效應(yīng)。尤其是近年來，盡管中央相繼出臺了穩(wěn)定房價的一系列政策，但是我國的房價已呈現(xiàn)出強(qiáng)勢增長的態(tài)勢。這直接導(dǎo)致人們即時消費能力和未來消費能力的萎縮。從中我們也可以發(fā)現(xiàn)，對居民的消費能力產(chǎn)生影響的并不僅是收入問題，各級政府也要對居民消費進(jìn)行預(yù)期管理，不斷提高他們消費的自信心，這將是未來政府工作中的一個重點。

城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。當(dāng)前，針對造成城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)的原因，國內(nèi)外眾多專家和學(xué)者分別從不同角度進(jìn)行了深入探討，但基本上都是從實證研究的角度分析城市偏向戰(zhàn)略對城鄉(xiāng)差距造成的影響。通過對相關(guān)文獻(xiàn)資料的研究與分析，我們可以發(fā)現(xiàn)中國社會存在的一個突出問題是城市偏向政策的實施與開展大大擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入二者之間的差距，使得城鄉(xiāng)之間的分化越來越明顯。因此，這種政策所帶來的只能是經(jīng)濟(jì)的片面增長，而不是社會經(jīng)濟(jì)的全面均衡發(fā)展。在復(fù)雜多變的國際背景下，中國結(jié)合自身特殊國情，選擇發(fā)展中國家城市偏向戰(zhàn)略的這一決策無疑是理想的，也符合國家的發(fā)展方向，但是就實施效果而言，則與自身制定的“趕超戰(zhàn)略”的目標(biāo)相背而馳。

改革開放以來，我國依然延續(xù)過去城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)果造成政府財政投資的重點依然在城市，對農(nóng)村的積累也向投資工業(yè)傾斜，形成了明顯的城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施解放了龐大的農(nóng)村剩余勞動力，但是由于建設(shè)重點在城市，在財政支出方面對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)建設(shè)的投入比例遠(yuǎn)低于城市，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象的出現(xiàn)。加之，中央政府在對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方式上大多以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長為中心，因此，地方政府官員為了能夠獲得上級的認(rèn)可，獲得提拔機(jī)會，更加關(guān)注在自身任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的變化情況。與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅具有生產(chǎn)周期長、自然風(fēng)險高等特點，而且最終投資回報率也很低；而對以農(nóng)村教育為主的公共產(chǎn)品的財政投入也要在很長時間后才能收到一定的效果。

從財政收入來源看，主要來自城市中的二、三產(chǎn)業(yè)。這直接導(dǎo)致政府在財政支出方面優(yōu)先發(fā)展城市與重點行業(yè)，漠視、弱化農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出。長此以往，便逐漸形成城鄉(xiāng)之間財政支出不均衡的現(xiàn)狀。此外，當(dāng)前基層政府中廣泛存在財權(quán)與事權(quán)不對稱的現(xiàn)象，這在一定程度上影響了他們對基層公共產(chǎn)品服務(wù)的承載能力。尤其是在分稅制度實施后，為了能夠不斷提高自身的經(jīng)濟(jì)效益，地方政府都開始實施收回財權(quán)、放下事權(quán)的政策。在此過程中，最明顯的結(jié)果便是導(dǎo)致處于基層政府中的財權(quán)和事權(quán)不匹配現(xiàn)象的出現(xiàn)。有限的財政收入已無法滿足居民日益增多的公共服務(wù)產(chǎn)品需求。這無疑加大了農(nóng)民支出負(fù)擔(dān)，最終使城鄉(xiāng)居民人均收入差距進(jìn)一步加大。③