對于政府而言，空間是治理的范圍、媒介和對象。誠然，城鎮(zhèn)化并不是一個新的治理主題，但社會轉(zhuǎn)型時期快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化治理難度，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于穩(wěn)定的農(nóng)村空間以及成熟的城區(qū)空間。相對來說，對治理模式的動態(tài)適應(yīng)性要求更高，對領(lǐng)導(dǎo)者的動態(tài)領(lǐng)導(dǎo)能力與變革管理視野的前瞻性要求更高。作為一個空間變遷過程，城鎮(zhèn)化對政府治理提出了挑戰(zhàn)。
城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是實現(xiàn)空間正義
空間不是政府壟斷的獨(dú)有物。對于空間中的其他主體而言，空間既是工作生活的場所，也是享受權(quán)利和實現(xiàn)希望的載體。他們與政府同存于一個互動的空間之中。因而，城鎮(zhèn)化中的空間治理也就不單單關(guān)涉政府。在政府推動的城鎮(zhèn)化這一空間生產(chǎn)邏輯中，城鎮(zhèn)化的治理空間既生產(chǎn)著超越政府中心的新的治理需求，也再生產(chǎn)著空間公共治理實踐。城鎮(zhèn)化不僅僅是地理空間規(guī)劃，也不僅僅是行政區(qū)劃變革或環(huán)境治理。其本質(zhì)是要進(jìn)行空間修復(fù)，即通過制度、地理、技術(shù)上空間障礙的消除，修復(fù)城鄉(xiāng)之間、市民與農(nóng)民之間在公共服務(wù)品質(zhì)、公民權(quán)利行使上的不平衡、不對等性，實現(xiàn)空間治理的正義。
相較于城市化，城鎮(zhèn)化這一概念更加突出了農(nóng)村向城市的空間過渡意涵。相應(yīng)地，治理結(jié)構(gòu)在這一空間連續(xù)體上也需要在一體化的前提下有著空間性的差異，亦即包容差異的一體化。一體化治理形成的前提是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的、一體化的空間治理理念，其最終是要實現(xiàn)公共服務(wù)、治理標(biāo)準(zhǔn)、治理網(wǎng)絡(luò)的一體化。
當(dāng)前，以中心城市主導(dǎo)或以城市為中心的城鎮(zhèn)化模式，雖然在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)看來是某種階段性必然，卻在其治理空間形成了中心與外圍結(jié)構(gòu)。時下城鎮(zhèn)化中盛行的“新區(qū)”模式，將原住市民與新市民隔離開來，既不利于城市融合，也不利于城市治理。城鎮(zhèn)化將加劇城市居民的階層分化，且階層分化將呈現(xiàn)出空間化聚集的特征。應(yīng)該說，不同的治理空間需要不同的治理結(jié)構(gòu)安排與之相匹配。因此，城鎮(zhèn)化中以及城鎮(zhèn)化后的城市治理、郊區(qū)治理結(jié)構(gòu)以及治理主體結(jié)構(gòu)如何安排等問題，都是城鎮(zhèn)化過程中不可忽視的治理主題，都需要從空間的角度去分析與實踐。
城鎮(zhèn)化包含權(quán)利空間的拓展和文化空間的融合
在城鎮(zhèn)化的治理空間中，行政權(quán)力有著特定的空間邊界。城鎮(zhèn)化是城市治理空間的拓展，是城市治理者權(quán)力空間的延展。為了在權(quán)力空間拓展的同時提升空間的權(quán)力表征意義，就有可能導(dǎo)致刻意求新的城鎮(zhèn)化，亦即試圖通過形成獨(dú)特的城鎮(zhèn)化模式，吸引眼球，制造口碑。如何防止城鎮(zhèn)化空間治理出現(xiàn)的運(yùn)動化治理傾向，是在城鎮(zhèn)化中值得思考的政策與機(jī)制問題。需要指出，城鎮(zhèn)化是一個國家戰(zhàn)略，每個地區(qū)應(yīng)作為戰(zhàn)略對待，并制定相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，切不可一哄而上，忽視地方實際發(fā)展情況，力圖畢其功于一役。城鎮(zhèn)化要防止落入指標(biāo)化的誤區(qū)。城鎮(zhèn)化的核心是居民——人。城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人及其附屬物在空間內(nèi)重新集聚的過程。
城鎮(zhèn)化過程是市民與農(nóng)民權(quán)利空間拓展的過程，也是一個潛藏著利益沖突的社會風(fēng)險塑造過程。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化過程所暴露出來的市民與農(nóng)民的直接沖突并不多見，但農(nóng)民工子女教育問題、征地拆遷問題、鄰避問題等，都是不可忽視的間接表達(dá)。
城鎮(zhèn)化是在文化空間中的城鎮(zhèn)化，它既涉及地方文化與新型城市文化在地理空間和心理空間內(nèi)的競爭，也涉及社會文化空間的破壞和重塑。城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民有著眷戀故土的情懷，有著注重人情關(guān)系的生活模式。我們既要尊重城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律，也要尊重他們的生活方式選擇意愿。將城鎮(zhèn)化與市民化結(jié)合起來；防止城鎮(zhèn)化中對新生市民的歧視；防止新生城鎮(zhèn)居民淪為邊緣化的空間存在，實現(xiàn)農(nóng)民、市民之間的文化融合；塑造市民與農(nóng)民對城鎮(zhèn)新空間的認(rèn)同等，這些都是關(guān)乎人、關(guān)乎文化空間治理的問題。要避免見物不見人的城鎮(zhèn)化。如何將城鎮(zhèn)化中的“以人為本”落到實處？這里的人是指哪些人？他們?nèi)绾伟l(fā)揮在城鎮(zhèn)化中的主體性地位？如何既關(guān)注他們的生活空間，又關(guān)注他們的精神空間？這些問題都應(yīng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中得到嚴(yán)肅回答。
城鎮(zhèn)化是一個空間配套工程
新型城鎮(zhèn)化要求將城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化有著經(jīng)濟(jì)中心色彩。其目的以塑造促進(jìn)消費(fèi)的生產(chǎn)性空間為主，比如生態(tài)旅游新區(qū)、工業(yè)高新區(qū)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等。在這一過程中，當(dāng)大多數(shù)財政資金和民間資本被吸引到城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中時，會形成財政資金在空間分配上以及民間資金在空間流動上的排斥性和替代效應(yīng)。同時，城鎮(zhèn)化意味著要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村工業(yè)在城鎮(zhèn)化中的推動作用。這使下鄉(xiāng)的工業(yè)資本可以利用當(dāng)?shù)亓畠r的勞動力、原材料與土地。但因為工業(yè)資本的收益周期短，當(dāng)工業(yè)資本下鄉(xiāng)的時候可能形成對農(nóng)業(yè)資本的空間擠出效應(yīng)。環(huán)境污染、糧食安全等具有空間溢出性的問題就隨之出現(xiàn)。對于信息化時代的城鎮(zhèn)化而言，適應(yīng)信息化的城鎮(zhèn)化或者城鎮(zhèn)化的信息化也是挑戰(zhàn)之一。這是因為，真正的電子治理在城市社會也尚未全面實現(xiàn)，如何在城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)，必然是國家在戰(zhàn)略層面需要考慮的問題。以防止電子治理中信息孤島問題的強(qiáng)化、電子治理系統(tǒng)的碎片化及其帶來的信息安全風(fēng)險。城鎮(zhèn)化需將空間的開發(fā)拓展（如新區(qū)建設(shè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)）與空間的重整（如舊城改造、城區(qū)市民外遷）結(jié)合起來，將生活方式的城鎮(zhèn)化與生活質(zhì)量的城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來。
城鎮(zhèn)化應(yīng)與放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等行政管理體制改革、基層治理民主以及財政體制改革結(jié)合起來。統(tǒng)籌優(yōu)化財政資源的空間配置，推動更多的財政資源流入基層、鄉(xiāng)村，促進(jìn)就地城市化與資本引導(dǎo)的聚集型城市化并行發(fā)展。從當(dāng)下來看，為了響應(yīng)國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，各地都在權(quán)力空間和政策空間上支持下級政府自主探索城鎮(zhèn)化。如果不顧及行政體制和財政體制，財政資金會成為上級政府控制下級城鎮(zhèn)化步調(diào)、強(qiáng)化計劃性的手段。當(dāng)然，較為穩(wěn)定、相對集權(quán)的行政體制，有利于避免城鎮(zhèn)化中空間治理的失序，避免基層治理的碎片化。但空間是歷史的空間，行政對城鎮(zhèn)化的干預(yù)都應(yīng)在符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，尊重其所在的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間辯證關(guān)系的基礎(chǔ)上展開。
（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）
