【摘要】借鑒德國行政法學的發(fā)展，對于我國行政法學的研究具有重要意義。一般認為，德國行政法的原則為行政法治原則及行政均衡原則。但是，通過組織管理理論視角的分析，我們將發(fā)現(xiàn)，在德國行政法中隱含著一條最重要的行政效益原則，德國行政法原則根本上承載的是法的效益價值。

【關鍵詞】德國行政法　行政法原則　效益原則

德國行政法的基本概況

德國行政法的歷史源流。德國在歷史上經(jīng)歷了封建諸侯君權國家、夜警國家、法治國家三個階段，與此對應，行政法的發(fā)展也經(jīng)歷了君主行政法、民法性行政法、法治行政法三個階段。在君主行政法階段，諸侯國的君主是集立法、司法、行政于一身的最高主權者，行政法就是保證執(zhí)行君主命令的法律；到了夜警國家階段，憲政國思想確立，人民是國家的主權者，國家在經(jīng)濟領域同人民一樣是平等的民法主體，只是在保護民眾安全的警察權領域才能行使國家的管理權，行政法就表現(xiàn)出更多的民法特征；隨著國家干預自由經(jīng)濟程度的深入，國家的管理權已由原來的警察權領域擴大到了經(jīng)濟生活的方方面面，依法治國成為國家管理社會的需求。國家管理權在經(jīng)濟領域的延伸，使國家行政權日益擴大，如何規(guī)范龐大的行政系統(tǒng)成為國家的一項重要任務，法治意義上的行政法也就應運而生。

不同于英美法國家的行政及行政法的概念。德國行政法鼻祖奧托·邁耶認為，“行政法學說研究的對象是國家。……行政在最概括的意義上是指國家為實現(xiàn)其目的而進行的活動。”①國家活動是由組成國家的國家機構進行的，按照國家機構的功能不同，國家機構被分為三種類型：立法機構、行政機構、司法機構。依照此種觀點，“行政是除立法和司法之外的國家活動。”②但是奧托·邁耶并不認為既非立法亦非司法的國家活動就是行政，比如軍事活動，國家命令軍隊抵抗外敵、保護疆域、甚至是鎮(zhèn)壓國內起義，這些國家活動既不是立法活動也不是司法活動，但不能因此就稱它們?yōu)樾姓顒?。奧托·邁耶認為，行政法“就是指調整對作為管理者的國家和被管理者的臣民之間關系的法律規(guī)范。”③管理意味著對被管理者的權益限制。“相關人在一定程度上必須依照公共管理目的的需要而行事，而這總是意味著對現(xiàn)有自由的限制。”④

由此可見，雖然德國行政法學界承認，依法治國是保證個人權利及以個人對行政行為的可預測性為目的。但是，德國行政法與英美行政法顯然不同，德國行政法并不是以司法權限制國家行政權為目的來保護個人私權，而是以確保國家行政權力的順利有效開展為目的的行政自我規(guī)范和保護公民權利的內部約束。“因此，人們可以將法律的作用解釋為國家對自己的約束。”⑤當然，德國行政法也承認法律對行政權力的限制作用，但這種限制的效力范圍止于法律保留的范圍。在法律保留以外的領域，行政權免受司法干涉，自由行使裁量。

德國行政法原則

德國行政法的法治原則。德國行政法的發(fā)展在歷史上經(jīng)歷了三個階段，君主行政法、民法性行政法、法治行政法。法治原則是法治行政法的核心，與以往社會階段的行政法不同，法治行政法表現(xiàn)出獨有的特征。德國法治具有三項法律原則：行政立法權力原則、法律優(yōu)先原則和法律保留原則。“法治是由三部分構成的：形成法律規(guī)范的能力，法律優(yōu)先及法律保留。”⑥法治國家的基本特征是：行政機構具有制定法律規(guī)范的權力，但是行政機構制定的法律規(guī)范的效力與立法機構通過的法律相比，立法機構通過的法律具有優(yōu)先效力，同時，有些領域是立法機構通過的法律保留的領域，行政機構不得在這些領域行使管理權，即法律保留。

德國行政法的均衡原則。德國行政法以尊重國家權力與行政權為其基本目標。對于司法審查行政行為的處理原則，德國沿襲和發(fā)展了法國的均衡原則。德國行政法學界認為，在行政法上，無論是制定普遍性規(guī)則的行政活動還是傳統(tǒng)的行政行為，都應當接受該項原則的規(guī)范和制約，并以此判斷它的合法性。德國行政法學家奧托·麥耶爾曾將均衡原則譽為行政法中的“皇冠原則”。

“所謂行政均衡原則，是指行政主體在選擇做出何種內容的行政行為時得全面權衡各種利益關系，以做出最佳的選擇判斷，從而實現(xiàn)其實體內容的‘均衡合理’，體現(xiàn)法的實質正義。它全面涵蓋著均衡各種利益關系的準則，可具體導出平等對待、禁止過度和信賴保護三項子原則。”⑦

德國行政法原則對效益價值的承載

德國行政法概念承載的效益價值：基于組織理論的分析視角。一是立法、行政、司法三權的協(xié)作對效益價值的承載。在具體的組織運行過程中，難免會出現(xiàn)權力交錯的現(xiàn)象。同時，精確地講，現(xiàn)代實踐著的國體制度，并沒有完全劃分立法和行政權、司法權的界限，有些國家是立法和行政結合緊密些，而有些國家是立法和司法結合緊密些。英美法系國的立法權緊密結合在司法權力中，而大陸法系國家的立法權受到行政權影響，承擔立法任務的組織部門看起來更像一個政府組織。行政權和司法權在組織結構和運行過程上看像是比較涇渭分明，但它們之間的交錯運行案例不一而足。原本，立法權、行政權、司法權就都是國家權力中不同部門的職責分工，又如何能分得如此清晰呢？立法權，往往表現(xiàn)為一種選擇是否的議事權力，又怎么能脫離了實踐性很強的行政權和司法權的基礎呢？

不同的國家對國家組織部門間的關聯(lián)關系有不同的認識。有的強調分權制衡，而有的強調分工協(xié)作。當然其優(yōu)缺點也是不盡相同，不過本文并不想就此展開論述，而是基于一種系統(tǒng)協(xié)調的觀點，根據(jù)人性效益的需求，提出分工協(xié)作關聯(lián)關系的合理性。國家組織的運行是以生產(chǎn)領域提供的資財資源為基礎的，從社會系統(tǒng)角度來看，國家組織對生產(chǎn)領域提供的資財應該本著節(jié)約和高效的原則來進行使用，如果國家部門之間能夠協(xié)調一致，則會減少很多內部消耗，從而節(jié)約運行資財而實現(xiàn)高效社會治理。

二是特殊公民之權力對效益價值的承載。獲得了國家組織體系中的職位的公民，得代表國家行使代表公共意志的立法權、行政權和司法權，這是基于對此公民的信任而授予的特殊權力。在構建組織系統(tǒng)中的職位時，每一職位都只負責其職權范圍內的事物，而所有職位的職責在組織成立之初就根據(jù)科學分工理論系統(tǒng)劃分，因而整體上組織系統(tǒng)又協(xié)調為一個行動。為了保證國家組織的長期生存和活動能力的連續(xù)性，國家組織體系中的職位上的人員是需要定期更換的，也就是國家職位一般規(guī)定有任期，這是基于分工的科學理性的思想而設計的。而分工的目的則是獲得組織的協(xié)同效益。國家組織中執(zhí)行公共意志的公民如果背離了國家意志，人民得通過非常規(guī)手段罷黜國家組織職位上的公民的特殊權力。