【摘要】伴隨著改革的深入與經(jīng)濟發(fā)展，公共事務管理中政府所扮演的角色也在進行轉(zhuǎn)變，尤其是在公共投資領域，政府作為投資主體效率較為低下，造成公共事業(yè)建設資金短缺。文章對我國公共投資領域存在的問題進行多角度深入分析，提出了放寬市場準入，支持民間資本和外來資本進入公共事業(yè)，積極推進公共投資領域的市場化與主體的多元化的解決方案。

【關鍵詞】公共投資　民間資金　主體多元化

根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展不同時期的客觀要求，我國的公共支出在范圍和力度上發(fā)生著相應變化，公共投資也隨之變化，其經(jīng)歷了由緊到松、由行政干預為主到市場調(diào)節(jié)為主的幾個過程，特別是1998年以來，我國全面實施積極的財政政策，政府不斷加大財政支出的力度，通過公共投資，加強基礎設施建設，擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。積極政策起到了較為明顯的需求拉動作用，但我國公共投資仍然存在不少的問題，亟需進行變革以適應日益發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境。

我國公共投資存在的弊病

多年來由于公共投資及公共服務引發(fā)的爭端層出不窮。公共投資攸關社會公眾基本需求的滿足，涉及到國家與社會兩個層面的互動。公共投資較私人投資顯示出效率低下，投入及產(chǎn)出同社會公眾的需求之間難以和諧“共振”的特點。從我國公共投資主體的現(xiàn)狀考察，造成上述現(xiàn)象主要有兩個相互交錯的因素：政企不分和公用事業(yè)壟斷。

一方面，公共投資的目的在于提供公共產(chǎn)品，其具有極強的社會公益性和宏觀調(diào)控性。公權和私權的邊界在公共利益的大旗下難以辨清，政府的行政管理行為和市場交易活動模糊交織，這固然使得公共產(chǎn)品這種市場無法有效調(diào)節(jié)的供需關系客體能得到公共權力的呵護，但同時也使市場機制的精髓—競爭機制奄奄一息甚至土崩瓦解，造成了效率低下、重復建設、供需脫節(jié)的消極后果。而行政壟斷的存在又加重了政企不分的復雜性。地方保護、部門壟斷、行政性強制經(jīng)營在公共投資過程中都找到了各自滋長蔓延的溫床，如此一來的后果則是保護了落后、危害了經(jīng)濟民主，使公共投資這一關注民生、公利的純潔之域扭曲成了藏污納垢之所。正是基于行政壟斷在社會經(jīng)濟發(fā)展中的阻礙，新頒布的《反壟斷法》設立了專章進行規(guī)制，相信隨著該法的實施，這一問題將得到一定遏制，還公共投資本來的純潔。

另一方面，公用事業(yè)壟斷行為屢見不鮮，主要表現(xiàn)為濫用市場優(yōu)勢地位，無視自身作為基礎性網(wǎng)絡營運商的準入義務和互聯(lián)互通義務，強加不合理交易條件等。大部分公用事業(yè)的優(yōu)勢地位都是政府扶植、保護并通過相關政策、法規(guī)予以確認的結(jié)果。之所以如此，是由于這些產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性，如果實行自由競爭可能導致巨大的社會資源浪費或市場秩序的混亂。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和科學技術的更新，有的公用企業(yè)原來所謂“自然壟斷”的基礎已不復存在。比如在電信行業(yè)，技術革命使得不同業(yè)務領域可以相互滲透，形成競爭；在電力行業(yè)也可以實行“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”，達到有限競爭的目的。這些行業(yè)應該重新評價，引入競爭。即便是具有自然壟斷性，作為優(yōu)勢主體的公用企業(yè)也往往濫用其地位，排斥、限制競爭，或者和其他主體實行聯(lián)合行為，損害了其他市場主體的利益，傷害了社會公眾的合理期待。對于這些行業(yè)應該加強監(jiān)管，但根本之道是在除生產(chǎn)以外的環(huán)節(jié)通過技術手段引入有限的競爭。

由此看來，公有、公共部門應該服務于公共利益，但在現(xiàn)實中它并不必然恪盡職守；私營部門追逐私利最大化實為天經(jīng)地義，但其客觀效果卻未必損害公共利益，兩者應當在平等的競爭和規(guī)制條件下，在公用事業(yè)領域中生存、發(fā)展，以提高效率并造福社會。說到底，也就是要實現(xiàn)公共投資主體的多元化，放寬準入的門檻。盡管反行政壟斷和公用事業(yè)壟斷也是重要任務，但僅通過產(chǎn)業(yè)分割來打破壟斷而不引入多元的投資主體，政企不能真正分開，也就不可能真正發(fā)揮競爭機制的激勵功能；同時，單純實行投資主體多元化，而不破除壟斷，政企雖可分開，但也不能建立起有效的競爭格局。而且反壟斷和主體多元化相權衡，后者更為根本。因為在充分引入競爭之前，反壟斷法不可能對垂直整合的壟斷企業(yè)有多大的控制作用。反壟斷法只有在面對政企分開、產(chǎn)權多元、產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化、競爭適度充分、監(jiān)管合理有效的公用事業(yè)市場才能真正發(fā)揮對競爭結(jié)構和秩序的維護作用，而不是在行政壟斷、行業(yè)壁壘面前望洋興嘆。

英國公共投資主體歷史變遷的鏡鑒

英國是近代工業(yè)革命的發(fā)源地，也是最早邁進現(xiàn)代化的國家。英國公共投資的發(fā)展深具代表性，分析英國公共投資主體的歷史變遷過程中所出現(xiàn)的弊病與對策，對于我們總結(jié)其經(jīng)驗教訓，發(fā)揮我國公共投資改革的后發(fā)優(yōu)勢和少走彎路應有裨益。

英國公共投資的發(fā)展大體是隨著城市化進程而演進的，并且集中體現(xiàn)在城市公用事業(yè)的改制上。城市公用事業(yè)是為城市的正常運轉(zhuǎn)和市民的日常生活提供必需品的產(chǎn)業(yè)部門，這些必需品都是難以收費或難以由市場價格機制定價收費的公共產(chǎn)品或者準公共產(chǎn)品。但是公共產(chǎn)品的特殊性被執(zhí)政者所重視也不是一蹴而就的。在城市興起之初，政府對這類公共投資持自由放任態(tài)度，任由私人投資經(jīng)營并自由競爭。這樣產(chǎn)生的后果是私人利益主導公用事業(yè)的發(fā)展，利潤豐厚的供水、煤氣照明等行業(yè)競爭過度，甚至于當時英國一個城市的同一個區(qū)域或同一條街道上，往往就有幾家經(jīng)營自來水或煤氣的公司，而且質(zhì)量得不到保障。而難以收取費用或無利可圖的道路、公共衛(wèi)生等則少人問津。類似問題的堆積使公共產(chǎn)品的公益性漸為大眾所重視。與生存緊密相關的飲水問題首先成為關注焦點。1813年一場霍亂席卷431個城市，3萬人失去生命，而事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)水源不潔與這場天災有重大關聯(lián)。

于是，從19世紀上半葉開始，歷經(jīng)一個多世紀，英國政府開始了對公用事業(yè)的經(jīng)營管理集中化的過程。根據(jù)1835年《市政自治機關法》選舉產(chǎn)生的市政府成為公共投資的主要主體，并且對私營企業(yè)實行收購，以實現(xiàn)公共投資的集中管理和踐行公共利益的價值目標。從1846年到1895年，共有227個城市實現(xiàn)了自來水的市營，大大改善了城市用水狀況。到1875年，全國76個市政府投資設立了自己的煤氣公司。從1895年到1900年，電力公司從91個增長到了229個，其中71%為地方政府擁有。

兩次世界大戰(zhàn)中由于國家干預使英國成功地度過了最艱難的時期，這種歷史的慣性則對后來的發(fā)展產(chǎn)生了極大影響。戰(zhàn)后，無論是工黨還是保守黨，都對國有化抱持著巨大的熱情。1945年～1951年，工黨政府對公用事業(yè)部門進行了國有化改造，使城市公用事業(yè)更為集中。支持這一國有化浪潮的是一系列的法令，這些法令確認了公用事業(yè)的公益性目標和商業(yè)主導性，也就是要把公用企業(yè)培育成獨立的市場主體，獨立接受競爭壓力和各種風險。之后20多年，國有化的弊端日益展現(xiàn)，國有企業(yè)效率低下，社會發(fā)展遲緩。直到撒切爾夫人上臺后采取貨幣主義政策，又對公用事業(yè)實行私有化，力促公共投資主體的多元化。這一政策表面看來又回到了原點，但實質(zhì)上絕非簡單的倒退或回歸，而是更高層次的螺旋式上升。為規(guī)范公用事業(yè)，避免歷史上私營企業(yè)不顧公共利益的重演，英國非常重視政企分開和社會監(jiān)督的精神，明確政府監(jiān)管職能、建立公用事業(yè)顧客服務委員會網(wǎng)進行全方位監(jiān)督、完善聽證會制度。這一改革充分發(fā)揮了政府的監(jiān)控作用和市場的調(diào)節(jié)機制，對英國經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大的推進作用。