黨的十八屆三中全會(huì)提出要“深化財(cái)稅體制改革”，并且將財(cái)稅體制改革思路上升到國(guó)家治理高度。這是三中全會(huì)從頂層設(shè)計(jì)角度提出的戰(zhàn)略思維，指明了財(cái)稅體制改革的大方向。“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的提法與以往不同，它顯示出國(guó)家對(duì)財(cái)政問(wèn)題的重視程度，是對(duì)財(cái)政職能的重新定位。這突破了從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)認(rèn)識(shí)財(cái)政的范疇，把財(cái)政的定位提升到了一個(gè)新的高度。

自從1994年開(kāi)始，我國(guó)的財(cái)稅體制一直以“分稅制財(cái)稅體制”來(lái)冠名。將“分稅制”作為財(cái)稅體制的前綴，表明了我國(guó)的財(cái)稅體制是以分稅制作為改革方向或建設(shè)目標(biāo)的。目前我們應(yīng)當(dāng)在做好頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的前提下，瞄準(zhǔn)財(cái)稅體制改革的大方向，心無(wú)旁騖地繼續(xù)加以推進(jìn)。

現(xiàn)行分稅制與相關(guān)問(wèn)題

近年來(lái)，批評(píng)之聲不絕于耳的地方債務(wù)危機(jī)、土地財(cái)政以及仍未完全解決的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難等問(wèn)題，其產(chǎn)生的根源絕不是分稅制的緣故。

一般認(rèn)為我國(guó)的地方政府債務(wù)規(guī)模在20萬(wàn)億人民幣以下。其中大約85%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其余的用于災(zāi)后重建、改善民生等方面的投資，并沒(méi)有進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域。地方債務(wù)的形成原因復(fù)雜眾多，其中既有償還歷史的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬，也有地方政府為了長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施新投資。這些基礎(chǔ)設(shè)施的使用年限都在數(shù)十年以上，因此我們不能指望三五年內(nèi)就收回成本并盈利。當(dāng)然其與分稅制無(wú)關(guān)。另外，據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月14日?qǐng)?bào)道：我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上總體是可控的。

我國(guó)土地制度實(shí)行公有制，分別為國(guó)有和集體所有。國(guó)有建設(shè)用地曾經(jīng)采用劃撥方式，這顯然不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。后來(lái)對(duì)建設(shè)用地的供應(yīng)采用市場(chǎng)方式。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府需要供應(yīng)土地，供應(yīng)土地就需要通過(guò)市場(chǎng)化的賣地來(lái)實(shí)現(xiàn)。退一萬(wàn)步說(shuō)，即使中央一分錢不要全部留給地方，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，地方也需要以賣地的方式來(lái)供應(yīng)各種建設(shè)用地。顯而易見(jiàn)，地方政府賣地與分稅制毫無(wú)關(guān)聯(lián)。它是由土地制度決定的。

地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例現(xiàn)在達(dá)到85.1%。這說(shuō)明絕大部分錢是地方政府在支出。那為什么僅僅是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難呢？這是因?yàn)榈胤綄訉蛹兴?，首先是省的?zé)任，而不是中央的責(zé)任。1994年的分稅制改革本來(lái)就是針對(duì)兩個(gè)層級(jí)——中央與省級(jí)單位，而不是針對(duì)五級(jí)政府。但省以下的改革機(jī)械地照搬了中央與省級(jí)的分稅制模式，層層分稅，導(dǎo)致了層層集中；而辦事的責(zé)任卻是層層下移，甚至是層層加碼。這也導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府要辦的事情很多，錢卻不夠。這是中間“腸梗阻”造成的，其與分稅制無(wú)關(guān)。

以明晰的支出責(zé)任劃分作為推進(jìn)財(cái)稅體制改革突破口

此次三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這表明我黨對(duì)財(cái)政問(wèn)題進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在事權(quán)落實(shí)過(guò)程中責(zé)任的重要性。也就是說(shuō)，各級(jí)地方政府在落實(shí)事權(quán)時(shí)，要更好地以財(cái)力為保障。這一提法的改變，將保證各級(jí)地方政府在事權(quán)的執(zhí)行過(guò)程中，事情會(huì)做得更好，執(zhí)行力會(huì)更高。這種提法蘊(yùn)含了錢由誰(shuí)來(lái)花更合理的問(wèn)題，表明支出責(zé)任需要在中央與地方之間調(diào)整。

從理論上講，政府間支出責(zé)任劃分是處理政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。以支出責(zé)任劃分為基礎(chǔ)，輔之以政府間收入劃分和轉(zhuǎn)移支付等制度安排，共同構(gòu)成了政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架。在1994年分稅制改革的基礎(chǔ)上，以政府間支出責(zé)任劃分為突破口，是進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的最佳路徑選擇。

中央政府和地方政府的權(quán)力界分包含非常廣泛的范疇。事權(quán)只是其中一小部分，且其在本質(zhì)上是一種支出責(zé)任。支出責(zé)任是指花錢辦事的責(zé)任，不只是錢從何來(lái)。從世界各國(guó)來(lái)看，教育、社保、醫(yī)療和環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的支出由中央政府承擔(dān)或中央和地方共同承擔(dān)是慣例。對(duì)我國(guó)而言，中央政府（和上級(jí)政府）將事權(quán)適當(dāng)上收可以說(shuō)是對(duì)以往事權(quán)過(guò)度下移的一種校正，有助于緩解各級(jí)地方政府的財(cái)政支出壓力以及由此產(chǎn)生的各級(jí)地方政府“公司化”傾向，并可以促進(jìn)政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

針對(duì)當(dāng)前中央政府與地方政府之間支出責(zé)任劃分較粗的現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化，以盡可能避免事權(quán)與財(cái)力的脫節(jié)。支出責(zé)任劃分要與事權(quán)及其變化緊密結(jié)合在一起。在“中央決策、地方執(zhí)行”的整體框架下，支出責(zé)任劃分的重心要針對(duì)下級(jí)政府，要讓地方政府承擔(dān)的每一項(xiàng)責(zé)任都有其相應(yīng)的支出來(lái)源——來(lái)自財(cái)權(quán)或轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的財(cái)力。通俗地說(shuō)，就是讓地方政府“干什么事”“錢從何來(lái)”，都有一個(gè)明確的規(guī)則。只有明晰的支出責(zé)任劃分，才有可能實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力的動(dòng)態(tài)匹配。

當(dāng)前面臨的問(wèn)題是，盡管地方財(cái)力相當(dāng)一部分來(lái)自于中央，但地方的支出責(zé)任明顯偏大，85.1%的支出責(zé)任在地方，即政府“錢袋子”中有85.1%的錢是由地方來(lái)開(kāi)支的。而中央的支出責(zé)任僅有14.9%，其顯然偏小。這也說(shuō)明地方政府做了一些不適合其來(lái)做的事情。上移部分支出責(zé)任和事權(quán)應(yīng)當(dāng)是未來(lái)財(cái)稅體制改革的大方向。

財(cái)稅體制改革的當(dāng)前路徑

現(xiàn)有的財(cái)稅體制改革實(shí)踐顯示，其路徑是采取從易到難，從完善轉(zhuǎn)移支付制度和加大預(yù)算管理制度改革入手的。今年8月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)在黑龍江松花江、嫩江兩大平原啟動(dòng)支農(nóng)資金整合試點(diǎn)。其將中央財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)等三大類77項(xiàng)資金全部納入整合范圍，省級(jí)財(cái)政安排的相關(guān)涉農(nóng)資金也一并納入。整合后中央各部門的資金審批權(quán)下放給地方。在財(cái)政資金體量日益龐大的背景下，其具有非常深遠(yuǎn)的意義。它也傳遞出中央大力清理和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革信號(hào)。

以完善轉(zhuǎn)移支付制度為突破口，中央今年還加大預(yù)算管理制度改革，完善全口徑預(yù)算，盤活存量資金；同時(shí)政府帶頭過(guò)“緊日子”、壓減“三公”經(jīng)費(fèi)等支出，加大財(cái)政信息公開(kāi)力度。這一系列措施傳遞出中央進(jìn)一步管好政府“錢袋子”，提高財(cái)政支出績(jī)效的改革新思路。

“透明預(yù)算”意味著預(yù)算完全透明，這一提法在之前的文件中從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)。其對(duì)預(yù)算的透明度提出了更高的要求，意味著提高預(yù)算透明度的改革步伐必須要加快。對(duì)預(yù)算管理制度的改革和完善，也是提高國(guó)家治理能力的一項(xiàng)重要工作。只有讓預(yù)算更加科學(xué)合理，才能夠以強(qiáng)大的物力財(cái)力保證國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與各項(xiàng)事權(quán)的充分落實(shí)。

在未來(lái)的財(cái)稅體制改革過(guò)程中，我們需要“法”字當(dāng)頭，解決“法”與“財(cái)”兩張皮的問(wèn)題；需要加快制定財(cái)政收支劃分法和稅收基本法，甚至于需要在《憲法》中明確規(guī)定稅收法定原則。依法進(jìn)行財(cái)稅體制改革，是依法治國(guó)的重要內(nèi)容。如果“法”與“財(cái)”兩張皮，就表明依法治國(guó)落空了。因此，調(diào)整事權(quán)、完善稅制和透明預(yù)算等財(cái)政體制改革的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)遵循法治思維。

財(cái)稅體制改革上行承接國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、下行對(duì)接公民基本權(quán)利，又因其溫和與可操作的改革路徑，成為新一輪全面改革中的“牛鼻子”。財(cái)稅體制改革本質(zhì)上改的是國(guó)家和公民之間的關(guān)系、中央和地方之間的關(guān)系以及立法和行政之間的關(guān)系。這三組關(guān)系歸根到底是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。因而財(cái)稅體制改革問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是公共資源配置體系與機(jī)制的問(wèn)題。財(cái)稅體制改革密切聯(lián)系戰(zhàn)略和全局。

1994年分稅制改革奠定了現(xiàn)行財(cái)政體制的基礎(chǔ)，但也存在財(cái)力與事權(quán)難以有效匹配和中央與地方間財(cái)政關(guān)系缺乏基本規(guī)則等諸多問(wèn)題亟待解決，我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革的歷史任務(wù)遠(yuǎn)未完成。但是我們必須充分肯定1994年推出分稅制配套改革的基本制度成果，并且加以鞏固和提升。

所以，未來(lái)的財(cái)稅體制改革在思路上要以“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)可行的深化改革方案。在當(dāng)前，最需解決、亟待澄清的一個(gè)根本性問(wèn)題是：不管眼前的矛盾有多么復(fù)雜，不管未來(lái)的道路有多么曲折，我們只能也必須堅(jiān)守并采取實(shí)質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的正確的財(cái)稅體制改革大方向——“分稅制財(cái)稅體制”。