我國進入發(fā)展新階段，國有企業(yè)改革和國有資本調(diào)整，日益成為影響和牽動經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題。從現(xiàn)實需求出發(fā)，以公益性為目標調(diào)整和優(yōu)化國有資本配置，首先有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變：改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改善投資結(jié)構(gòu)，重在國有資本的合理配置；改變國民收入分配格局，理順利益關(guān)系，需要國有資本及其收益能夠成為社會福利的重要來源。其次有利于適應(yīng)全社會公共需求的變化：在公共產(chǎn)品短缺的新階段，社會對國有資本作用的關(guān)注和期待，主要不在于國有資本規(guī)模增大了多少、利潤增長了多少，而在于能夠在多大程度上讓廣大社會成員普遍分享國有資本增值創(chuàng)造的社會福利，在多大程度上有利于國計民生。本著適應(yīng)基本國情，滿足社會需求，有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的原則，提出以強化公益性為目標推進新階段國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的建議。

一、我國進入發(fā)展型新階段，強化國有資本公益性的現(xiàn)實需求全面增強

1. 隨著我國進入公共產(chǎn)品短缺時代，國有資本公益性不足的矛盾逐步凸顯。中央早在2003年的十六屆三中全會就曾明確提出，“完善國有資本有進有退、合理流動的機制，進一步推動國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”。2002～2010年，全國國企數(shù)量平均每年減少7500家左右，但同時銷售收入年均增長18%，利潤年均增長23%。2002～2011年，中央企業(yè)的資產(chǎn)總額從7.13萬億元增加到28萬億元，營業(yè)收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元。從國有資本規(guī)模擴展和利潤增長的指標看，這10年來國有資本戰(zhàn)略性重組取得明顯成績。當(dāng)前的問題在于，國有資本在一般競爭性領(lǐng)域規(guī)模過大、范圍過寬的矛盾仍然比較突出。例如，2003～2008年，國有資產(chǎn)在房地產(chǎn)業(yè)的擴張最快，年均增長33.5%；2009年國資委分管的129家央企中，超過70%的企業(yè)涉足房地產(chǎn)業(yè)。而央企開發(fā)建設(shè)的保障性住房，到2011年僅占全國已建成保障性住房面積的13%～15%。

2. 更好地發(fā)揮國有資本的主導(dǎo)作用，對強化國有資本公益性提出新的要求。目前，國有資本占絕對優(yōu)勢地位的行業(yè)主要在自然資源類產(chǎn)業(yè)等上游產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)領(lǐng)域。在石油石化、電力工業(yè)和通信三大行業(yè)，2009年國有資本占全部央企資本總額的68.13%。現(xiàn)實的突出問題是，這些行業(yè)價格不合理的現(xiàn)象比較普遍。以基礎(chǔ)電信運營領(lǐng)域為例，國有股占比為71%，但截至2010年，我國寬帶上網(wǎng)平均速率排名全球第71位，不及美國、英國、日本等30多個經(jīng)濟合作組織國家平均水平的1/10，平均1兆每秒網(wǎng)速的接入費用卻是發(fā)達國家平均水平的3～4倍。強調(diào)國有資本在適應(yīng)社會公共需求變化中的主導(dǎo)作用，不僅在于國有企業(yè)在多少行業(yè)具有控制力，更重要的在于行業(yè)發(fā)展的成果能夠在多大程度上惠及廣大社會成員。

3. 改變利益格局失衡，對強化國有資本公益性提出新的要求。根據(jù)2008年的數(shù)據(jù)，石油、電力、電信、煙草等行業(yè)的員工人數(shù)不到全國職工人數(shù)的8%，但其收入相當(dāng)于全國職工工資總額的60%左右；從行業(yè)內(nèi)部的工資收入差距看，基本趨勢是，國有資本比重越高，職工收入越高。當(dāng)前，在利益格局嚴重失衡的背景下，如何通過強化國有資本公益性，改變國有壟斷行業(yè)不合理的收入分配格局，使國有企業(yè)成為“社會穩(wěn)定器”，成為新階段市場化改革不可回避的重大改革任務(wù)。

4. 實現(xiàn)國有資本盈利性和公益性的有機統(tǒng)一，對強化國有資本公益性提出新的要求。這些年，隨著國有資本收益的提高，國有資本收租分紅的比例并未有多大改變。2010年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤19870.6億元，同比增長37.9%，其中化工、電力、有色、交通等行業(yè)利潤增長超過1倍。目前，國資委管理的國有企業(yè)根據(jù)行業(yè)不同，其上繳紅利占其利潤的比例分為四類，分別是15%、10%、5%和不上繳。按照國際慣例，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤為30%～40%，實際上其他國家國有資本向國家上繳盈利普遍高于這個水平，英國盈利較好的企業(yè)上繳盈利相當(dāng)于其稅后利潤的70%～80%。相比而言，2007年恢復(fù)“紅利”征繳以來，央企中上繳比例最高的資源性行業(yè)及壟斷行業(yè)，上繳紅利僅占稅后利潤的15%，明顯偏低。

5. 為民營經(jīng)濟和中小企業(yè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和制度環(huán)境，對強化國有資本公益性提出新的要求。未來5～10年，為民營經(jīng)濟和中小企業(yè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和制度環(huán)境，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務(wù)。由于國有企業(yè)在某些行業(yè)的強勢地位，非公經(jīng)濟在許多行業(yè)的“玻璃門”始終難以打破。近幾年，銀行貸款大約80%給了國有企業(yè)，民營中小企業(yè)融資難的問題越來越突出。為此，加大力度落實非公經(jīng)濟新36條，重要的措施之一，在于逐步將更多的國有資本配置在公益性領(lǐng)域，使競爭性領(lǐng)域的國有資本進一步減少，為民營經(jīng)濟騰出更大的發(fā)展空間。這樣，把國有經(jīng)濟和非公經(jīng)濟兩者各自的優(yōu)勢發(fā)揮好，為民營經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展開辟更大的政策空間和制度空間。

二、把強化公益性作為新階段優(yōu)化國有資本配置的戰(zhàn)略目標

6. 確立強化國有資本公益性的戰(zhàn)略目標。第一，新時期國有資本的主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)更加顯著地體現(xiàn)為全社會福利水平的普遍提高，為此，應(yīng)當(dāng)確立國有資本在提高普遍福利上的目標；第二，國有資本要發(fā)揮社會穩(wěn)定功能，需要帶頭進行收入分配改革，在調(diào)節(jié)收入分配差距上有所作為；第三，國有資本的盈利，不能主要服務(wù)于國有資本規(guī)模的擴張，而應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公益性支出的增加。

7. 確立國有資本在提高普遍福利上的目標。第一，與我國2020年基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標相銜接，規(guī)定新增國有資本配置在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的約束性指標，使公益性服務(wù)惠及農(nóng)村、落后地區(qū)和困難群體，使新增國有資本投入到公益性服務(wù)上的比例不低于60%；第二，確立基礎(chǔ)領(lǐng)域提高產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、降低價格的目標，倒逼國有壟斷行業(yè)改革；第三，在同一行業(yè)，區(qū)分公益性和非公益性環(huán)節(jié)，規(guī)定公益性環(huán)節(jié)國有資本最低配置比例目標，限制非公益性環(huán)節(jié)的國有資本投入。

8. 確立國有資本在縮小收入分配差距上的目標。第一，控制行業(yè)收入差距。根據(jù)2009年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，我國收入最高和最低行業(yè)的差距達 11倍。這是一個相對保守的數(shù)字，但即使是這個數(shù)字也大大高于國際平均水平。例如，2006～2007年最高和最低行業(yè)工資差距，日本、英國、法國約為 1.6～2倍，德國、加拿大、美國、韓國在2.3～3倍之間?？紤]到我國行業(yè)間工資差距過大的壟斷因素，“十二五”期間應(yīng)重點控制壟斷行業(yè)的過高收入。在這個前提下，將行業(yè)差距縮小到7倍左右。第二，控制壟斷行業(yè)工資總額增長。通過5～10年的努力，將壟斷行業(yè)職工工資收入占全國職工工資總額的比例從60%左右降低到40%以內(nèi)。第三，參考各行業(yè)的平均標準，制定國有企業(yè)高管薪酬標準。把壟斷行業(yè)高管薪酬與一般競爭性行業(yè)的高管薪酬差距控制在30%以內(nèi)。

9. 確立國有資本收租分紅的改革目標。強化國有資本公益性，重要的途徑是通過對國有資本收租分紅，擴大公益性支出，使國有企業(yè)分紅能夠逐步承擔(dān)基本公共服務(wù)均等化新增財力需求的30%～40%，即承擔(dān)2.8～3.7萬億元。國有企業(yè)“十二五”累計利潤預(yù)期為10.8萬億元，要承擔(dān)起2.8～3.7萬億元的社會福利建設(shè)新增支出，國有企業(yè)平均分紅比例在“十二五”期間需要提高到30%左右。

三、改變國有資本配置格局，加快實現(xiàn)國有資本的公益性回歸

10. 調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，使新增國有資本投資主要配置在公益性領(lǐng)域。例如：第一，將更多的新增國有資本投資到隨著市場范圍擴展而出現(xiàn)的公益性領(lǐng)域，這將有利于降低交易成本，有利于提高以普遍福利為目標的投資效率；第二，將更多的新增國有資本投資到與人的基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)相對應(yīng)的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品領(lǐng)域，提高勞動力素質(zhì)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展由物質(zhì)資本投入為主轉(zhuǎn)向以人力資本投入為主，比如教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)；第三，將更多的新增國有資本投資到環(huán)境保護等具有正外部性的領(lǐng)域，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型；第四，將更多的新增國有資本投資到事關(guān)國計民生和國家安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域，強化國有資本對非國有資本的引導(dǎo)和支持作用。

11. 國有資本逐步從一般競爭性領(lǐng)域退出，重點轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品領(lǐng)域。第一，著力解決長期困擾我國居民的看病難、看病貴問題，需要加大新增國有資本在醫(yī)院建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備購買、醫(yī)護人員培訓(xùn)等多方面的投入；第二，著力解決住房難的問題，需要國有資本發(fā)揮更大的作用。目前，全國各省市“十二五”開工總規(guī)模只有3000萬套左右，比住建部公布的3600萬套低大約17%，建議國有資本加大保障房領(lǐng)域的投資力度，確保保障房建設(shè)計劃的順利實施。

12. 把競爭性領(lǐng)域的國有資本，集中配置在事關(guān)中長期國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮國有資本優(yōu)勢，參與更高層次的國際競爭，以提升國家競爭力。在國際競爭日益激烈的背景下，民營經(jīng)濟不可能馬上替代國有經(jīng)濟的國際競爭優(yōu)勢，國有資本在這些領(lǐng)域的優(yōu)勢不僅不能輕言放棄，相反還應(yīng)當(dāng)加強。其中資源、能源等領(lǐng)域的重要國有企業(yè)，是國家經(jīng)濟安全的重要保障，是我國參與國際競爭最重要的基礎(chǔ)。建議進一步做強做優(yōu)這些領(lǐng)域的國有企業(yè)，使其成為具有國際競爭力的世界一流企業(yè)。在載人航天、繞月探測、特高壓電網(wǎng)等領(lǐng)域的重大工程項目中，一些國有企業(yè)取得了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)和國際先進水平的創(chuàng)新成果，建議在高科技領(lǐng)域增大國有資本比重，使國有資本在引領(lǐng)國家科技進步中發(fā)揮更大作用。

13. 對必須保留在其他競爭性領(lǐng)域的國有資本，要增加收租分紅比例，并主要用于公共產(chǎn)品領(lǐng)域投入。國有資本依靠競爭盈利，但其盈利性應(yīng)當(dāng)建立在公益性的基礎(chǔ)上，盈利的最終目的是增加公益性。第一，建議盡快出臺國有企業(yè)支付資源使用租金和利潤分紅的法律法規(guī)，根據(jù)《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》和《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，制定詳細的、可操作的利潤分配方案；第二，把國有企業(yè)的資源使用租金和利潤分紅納入全口徑財政收入預(yù)算；第三，對通過國有資本收租分紅所獲得財政收入的使用范圍做出調(diào)整，由以往對國有企業(yè)的再投資改為重點用于彌補社會保障等公共事業(yè)領(lǐng)域的資金缺口，以進一步增強基本公共服務(wù)均等化的財政支出能力。

四、改變國有資本配置格局，需要加快壟斷行業(yè)改革

14. 對改革嚴重滯后的鐵路、食鹽等行業(yè)，盡快實現(xiàn)政企分開、政資分開。加快鐵路管理體制改革：第一，加快推進政企分開、管運分離，可以考慮完成交通運輸部門的大部門體制改革，將目前鐵道部的政策制定和監(jiān)管等職能納入交通運輸部，把鐵路經(jīng)營和運輸職能分離出去，可采取組建鐵路公司的形式，允許民營資本參與投資；第二，改革鐵路投融資體制，通過一系列資產(chǎn)重組化解鐵路債務(wù)；第三，加快網(wǎng)運分離。除路網(wǎng)部分由國家控股經(jīng)營之外，其它部分放開市場，引入競爭。

建議在食鹽行業(yè)，參照糧食流通體制改革的模式，盡快實現(xiàn)政企分開、政資分開：第一，將當(dāng)前鹽業(yè)管理與食鹽銷售分離；第二，改變各省食鹽各自為政的局面，實現(xiàn)食鹽行業(yè)的全流通；第三，在食鹽生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)引入競爭機制，放開市場，允許民營資本進入，徹底打破壟斷；第四，強化食鹽行業(yè)的市場監(jiān)管，加強對生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

15. 對電力、電信、石油、民航、郵政等行業(yè)，應(yīng)將自然壟斷和競爭環(huán)節(jié)切實分開，在自然壟斷部分強調(diào)國有資本主導(dǎo)，在競爭性環(huán)節(jié)對民營經(jīng)濟放開。自然壟斷行業(yè)由國有資本壟斷經(jīng)營，其本意是更有利于實現(xiàn)公益性。但就電力、電信、石油、民航、郵政等行業(yè)而言，并不是所有環(huán)節(jié)都具有自然壟斷性質(zhì)，除網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施部分外，相當(dāng)多的生產(chǎn)環(huán)節(jié)都可以放開市場引入競爭。第一，通過資本市場的國有股減持，在非自然壟斷環(huán)節(jié)退出一部分國有資本，給民營經(jīng)濟進入這些領(lǐng)域騰出一些空間；第二，在自然壟斷環(huán)節(jié)，通過BOT、TOT等多種形式鼓勵民間資本參與投資；第三，完善基礎(chǔ)領(lǐng)域的準入制度，對壟斷行業(yè)要逐步放松或解除管制，廣泛引入市場競爭機制，鼓勵民間資本參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的公平競爭。

16. 對城市公用事業(yè)，要盡快健全特許經(jīng)營制度，形成合理的價格形成機制，積極引導(dǎo)社會資本參與。未來5～10年，我國城市化進程將大大加快，城市公用事業(yè)將全面快速增長。這一領(lǐng)域具有十分明顯的公益性，但僅僅靠各級政府和國有企業(yè)來經(jīng)營，很難滿足社會需求。為此建議：第一，實現(xiàn)城市公用事業(yè)政事分開、政企分開、事企分開，建立完善的市場競爭機制、企業(yè)經(jīng)營機制和政府監(jiān)管機制；第二，打破壟斷經(jīng)營，引入市場競爭機制，提高城市建設(shè)運營效率；第三，充分利用資本市場，徹底改變城市公用事業(yè)政府投資的單一模式，允許社會資本參與投資城市公用事業(yè)；第四，健全特許經(jīng)營制度，形成合理的價格形成機制，利用已有的經(jīng)營性公用事業(yè)資產(chǎn)，以特許經(jīng)營方式向社會資本、資本市場進行多元化融資，積極引導(dǎo)社會資本參與，有效緩解公用事業(yè)建設(shè)資金短缺的狀況。