二、要徹底擺脫蘇聯(lián)模式的困境

我國(guó)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的部門(mén)機(jī)構(gòu)其自身所存在的弊端缺陷，歸根到底是體制性的問(wèn)題。追本溯源，現(xiàn)有這一套監(jiān)督體制基本上還是來(lái)自于原有的蘇聯(lián)模式，沿襲了蘇聯(lián)模式內(nèi)在的權(quán)力關(guān)系。

1917年7月，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨（原稱俄國(guó)社會(huì)民主工黨(布)、俄國(guó)共產(chǎn)黨(布)、聯(lián)共(布)等）在其召開(kāi)第六次代麥大會(huì)時(shí)，設(shè)立了中央檢查委員會(huì)。黨章規(guī)定，中央委員會(huì)"建立黨的各種機(jī)關(guān)并領(lǐng)導(dǎo)它們的活動(dòng)"（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》第33頁(yè)，求實(shí)出版社1982年版）。中央檢查委員會(huì)是在中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)之下，主要負(fù)責(zé)檢查：黨的中央機(jī)關(guān)是否迅速和正確地處理事務(wù)、中央書(shū)記處是否正常地進(jìn)行工作，檢查中央委員會(huì)的會(huì)計(jì)處和各項(xiàng)事業(yè)。由于中央檢查委員會(huì)只是隸屬于中央委員會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)，因此它不可能有效地對(duì)整個(gè)黨中央特別是對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行檢查監(jiān)督。

正因?yàn)槿绱耍袑幵噲D改變這樣的狀況。在1920年9月第九次全國(guó)代表會(huì)議上，列寧決定"成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)。"它"應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)最有修養(yǎng)、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無(wú)私并能夠嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律的同志組成"（《蘇共決議匯編》第二分冊(cè)第43頁(yè)，人民出版社1964年版）。1921年3月黨的十大專門(mén)作出《關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)》的決定，中央監(jiān)察委員會(huì)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)。中央監(jiān)察委員會(huì)委員為專職，不得兼任中央委員會(huì)委員和其他行政、經(jīng)濟(jì)方面的職務(wù)。監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)是"同侵入黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財(cái)思想，同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為等現(xiàn)象作斗爭(zhēng)。"（《蘇共決議匯編》第二分冊(cè)第70頁(yè)，人民出版社1964年版）監(jiān)委分中央、區(qū)域和省三級(jí)，分別與本級(jí)黨的委員會(huì)平行行使職權(quán)，并向本級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，作工作報(bào)告。這樣，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)就可以各自監(jiān)督同級(jí)黨委成員，包括監(jiān)察、檢查黨的最高層機(jī)關(guān)與上層領(lǐng)袖。1922年3月黨的十一大進(jìn)一步制定了《監(jiān)察委員會(huì)條例》，強(qiáng)化了監(jiān)察委員會(huì)至高無(wú)上的監(jiān)察職能。

然而，隨著列寧病重不能視事和隨后的逝世，在斯大林領(lǐng)導(dǎo)之下，1925年12月黨的十四大通過(guò)的黨章寫(xiě)進(jìn)的有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的條文，發(fā)生了走樣倒退。中央監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)變成了"同黨員違反聯(lián)共(布)黨綱和黨章的現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，為了從各方面保證在蘇維埃機(jī)關(guān)的活動(dòng)中貫徹黨的路線，為了研究改善和簡(jiǎn)化蘇維埃機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)的辦法"（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》第56頁(yè)，求實(shí)出版社1982年版），這就背離了它原有的重要職能。到了1939年3月召開(kāi)的十八大，斯大林干脆徹底地改變了監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)，降低了監(jiān)察委員會(huì)的地位。十八大規(guī)定"加強(qiáng)監(jiān)督對(duì)黨的指令的執(zhí)行程度的任務(wù)，成為黨監(jiān)察委員會(huì)的中心任務(wù)。從這點(diǎn)出發(fā)，必須規(guī)定黨監(jiān)察委員會(huì)在聯(lián)共(布)中央之下工作。因此，黨監(jiān)察委員會(huì)直接由黨代表大會(huì)選舉已沒(méi)有必要。黨監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由中央全會(huì)選出，并在聯(lián)共(布)中央領(lǐng)導(dǎo)下和按照它的指令來(lái)工作。"（《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》第141頁(yè)，求實(shí)出版社1982年版）這樣的中央監(jiān)察委員會(huì)，已完全喪失了同中央委員會(huì)平等的地位，無(wú)法發(fā)揮對(duì)中央委員會(huì)權(quán)力制約的作用。它被降到了和中央檢查委員會(huì)一樣的位置上，共同接受來(lái)自中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，兩者的區(qū)別只在于所監(jiān)督檢查的事務(wù)性內(nèi)容有所不同而已。

除了黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)外，原蘇聯(lián)也設(shè)有國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)。1917年11月7日，蘇維埃政權(quán)建立后設(shè)立的3個(gè)人民委員部，其中就是國(guó)家監(jiān)察部，但基本上由舊國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任各項(xiàng)職務(wù)。為此，開(kāi)展了對(duì)舊國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的改造工作。1919年4月9日，列寧、斯大林發(fā)布法令，撤銷了舊的國(guó)家監(jiān)察部，把所有監(jiān)察機(jī)關(guān)合并組建了新的國(guó)家監(jiān)察部，由斯大林任國(guó)家監(jiān)察人民委員部委員。1920年2月，國(guó)家監(jiān)察部改組為工農(nóng)檢查院。工農(nóng)檢查院受全俄中央執(zhí)行委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，從組織上保證了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使自己的監(jiān)督權(quán)。但在1923年4月召開(kāi)的十二大上，工農(nóng)檢查院進(jìn)行了改組，成立了工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會(huì)的聯(lián)合機(jī)關(guān)。這樣，工農(nóng)檢查院也要受到黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。在此后的黨的代表大會(huì)和代表會(huì)議上，工農(nóng)檢查院都要作工作報(bào)告，由黨的會(huì)議直接做決定，對(duì)工農(nóng)檢查院進(jìn)行工作部署。這使工農(nóng)檢查院處于黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，喪失了獨(dú)立的檢察權(quán)。

顯而易見(jiàn)，原蘇聯(lián)雖然也擁有權(quán)力監(jiān)督的三駕馬車--檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)和工農(nóng)檢察院，但由于總韁繩攥在黨委和政府手里，難免失去了應(yīng)有的效力。出路何在？只有徹底告別蘇聯(lián)模式，才能擺脫監(jiān)督過(guò)弱太軟的窘境，真正形成制約權(quán)力的強(qiáng)大力量。

三、實(shí)行政治、行政和司法的獨(dú)立監(jiān)督

歷史和現(xiàn)實(shí)告知我們，要對(duì)權(quán)力實(shí)行有效的制約，必須走政治、行政和司法監(jiān)督獨(dú)立的道路。對(duì)此，《決定》指出："確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)"，"必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明"。權(quán)力要依法獨(dú)立行使，權(quán)力對(duì)權(quán)力要能夠獨(dú)立制約，這是中央確定的大政方針。《決定》要求："改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施"，"強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)"。按照這一精神，要深化相關(guān)方面改革，實(shí)行以下五個(gè)獨(dú)立。

第一，把地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)從同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來(lái)。地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，作工作報(bào)告，接受同級(jí)黨的代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)。地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不受地方同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)之后，就可以成為真正成為獨(dú)立的政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

第二，把各省市縣監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來(lái)，變成一個(gè)獨(dú)立的由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。各地的監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局由上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由上級(jí)決定。各地的預(yù)防腐敗局官員實(shí)行三年任期制，定期調(diào)換。

第三，把各省市縣的反貪污賄賂局從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來(lái)，變成一個(gè)獨(dú)立的由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。各地的貪污賄賂局由上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)和最高人民檢察院反貪污賄賂總局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由總局決定。各地的反貪污賄賂局官員實(shí)行三年任期制，定期調(diào)換。

第四，把各省市縣的法院從地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)中獨(dú)立出來(lái)，變成一個(gè)獨(dú)立的由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。各地的法院由上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)。撥款、人事都由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和最高法院決定。

第五，賦予人民代表獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力。加強(qiáng)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，強(qiáng)化人大代表的豁免權(quán)，并通過(guò)立法賦予彈劾權(quán)。逐步推行人民代表工作室制度，使人大代表真正能夠傾聽(tīng)人民的呼聲，了解群眾的意愿，行使人民代表的各種權(quán)力，能夠代表人民對(duì)各級(jí)官員實(shí)行權(quán)力制約監(jiān)督。

列寧在創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的時(shí)候，就極其重視權(quán)力監(jiān)督制約的獨(dú)立性，有過(guò)很好的設(shè)想和最初的實(shí)踐。以上所要實(shí)行的五個(gè)獨(dú)立，可以說(shuō)都體現(xiàn)了列寧的思想，使列寧在原蘇聯(lián)沒(méi)有來(lái)得及實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督思想和體制，在中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）