摘要 公共服務的第三方外包屬于“新公共管理”范式的一種形式。自20世紀80年代以來，新公共管理在西方國家公共部門掀起了以市場為導向的改革政府的潮流，強調(diào)運用私營部門的管理方法和競爭機制。然而，在與西方發(fā)達國家政府運行機制存在巨大差異的中國，筆者也發(fā)現(xiàn)了政府開展新公共管理改革的實例。新公共管理改革的基本動力從本質(zhì)上來自于政府面對的外部壓力。在中國，地方政府間存在著經(jīng)濟績效和晉升機遇方面的競爭。引入新公共管理可以提高地方政府的公共服務的供給效率，打造更有吸引力和競爭力的地方政府。

關鍵詞  新公共管理  地方政府競爭  公共服務外包  第三方中介組織

公共服務以及公共服務外包已經(jīng)成為當前的重要理論和現(xiàn)實議題。2013年7月，國務院常務會議研究推進政府向社會力量購買公共服務問題。會議表示，要放開市場準入，釋放改革紅利，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。剛剛閉幕的十八屆三中則明確提出，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。從理論上講，公共服務外包屬于“新公共管理”的范疇。如何理解中國政府的公共服務外包改革？在政府向社會開展公共服務外包的過程中，存在什么動力和阻力？本文從中國實際出發(fā)，在與西方相關新公共管理理論對話的基礎上，發(fā)展了競爭驅(qū)動型新公共管理模式的解釋性理論，并以天津市和平區(qū)的公共服務改革經(jīng)驗為案例，分析中國地方政府間競爭推動第三方中介機構公共服務外包改革的過程。

從理論上講，公共服務外包屬于“新公共管理”的范疇。20世紀80年代以來，伴隨著西方發(fā)達國家重塑政府運動的興起與發(fā)展，“新公共管理”（New Public Management, NPM）理論在當代西方公共管理實踐中越來越凸顯出其主導范式的地位。最近十多年以來，一些學者對能否將新公共管理引入中國的問題進行了深入的思考。歐文·休斯認為，盡管新公共管理在執(zhí)行過程中將會面臨各種困難，但是在中國存在著以新公共管理取代傳統(tǒng)管理模式的可能性。（Hughes, 1998: 1）國內(nèi)支持者也認為，中國可以通過發(fā)展新公共管理而進一步實現(xiàn)政府治理與政府服務的現(xiàn)代化。（陳振明，2000；張成福、黨秀云，1995；張成福，1999）但是，反對者則認為，中國行政管理改革的背景與西方發(fā)達國家存在著巨大的差異性，中國還不具備進行新公共管理改革的條件。（周春生等，2002）在西方成熟的官僚制國家中，新公共管理改革的動力來自于選民對政府官僚機構的日益龐大、運行效率低下的不滿，以及對隨之而來的財政危機的抗議。但是，中國政府所遭遇的困境則是官僚制的不成熟。中國仍然不得不為了防止權力的濫用而逐步完善集中控制系統(tǒng)，并促使初步發(fā)展的管理結構進一步理性化。（Hood, 1995; Ocampo, 2000）因此，很多學者認為，如何健全完善現(xiàn)代官僚制才是中國政府改革的目標與方向，在西方發(fā)達國家取得了積極成果的新公共管理運動，因為官僚制發(fā)展程度的差異而不能夠在中國進行復制。（Hood, 1995）

筆者無意介入上述新公共管理是否適用于中國的理論上的爭論。事實上，新公共管理式的改革已經(jīng)在中國某些地區(qū)出現(xiàn)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自2008年起，天津市和平區(qū)行政許可服務中心實行了行政審批服務的第三方中介組織外包制度，這項舉措就暗含了新公共管理的特征。因此，本文所研究的問題是：在行政體制改革逐步深化的今天，新公共管理為什么會在中國出現(xiàn)？中國存在著巨大的地區(qū)差異，政府新公共管理改革在什么地區(qū)更容易出現(xiàn)？中國的新公共管理改革給中國政府到底帶來了什么？研究發(fā)現(xiàn)，與西方國家選民對政府官僚機構的不滿為動因的新公共管理浪潮不同，中國的新公共管理改革是由地方政府間競爭壓力所引起的。為此，本文通過探討和平區(qū)進行新公共管理改革的動因與條件，試圖回答新公共管理在中國出現(xiàn)的動因、條件和效果。

新公共管理的興起

在歐洲興起的“新公共管理”思想起源于對官僚制的批判，并致力于將市場機制引入政府部門和公共服務管理。正如許多學者所批評的，官僚制嚴格的等級制結構和規(guī)章制度，導致官僚組織的僵化和效率低下（奧斯本，2006：72）；非人格化的組織架構缺乏對人的尊重，企圖通過對人的嚴格控制實現(xiàn)組織效率（登哈特，2004：152，158）；缺乏對公眾的需求偏好的考量，對不同需求的反應日益變得毫無區(qū)別（奧斯特羅姆，1999：71）。為了應對日益復雜的行政事務與公共服務，官僚機構依靠不斷膨脹來彌補行政效率低下的問題，但由此又導致了財政危機與公眾抗議。（休斯，2001：219；奧斯特羅姆，1999：67；奧斯本，2006：12～13；登哈特，2004：14）“新公共管理”就是在歐洲追求行政現(xiàn)代化的改革實踐中形成的，以管理主義的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放松規(guī)制、委托等是改革效率低下的公共部門的有效方法，這已經(jīng)成為指導歐洲各國行政改革的主要原則。（Kelly, 1998; Lynn, 1998; Box, 2001; Kaboolian, 1998; Ocampo, 2000）例如，最早進行新公共管理改革的英國政府，從撒切爾夫人執(zhí)政開始，就以“最佳價值”（Best Value）為核心原則，采用成本收益分析模式為公眾提供高品質(zhì)服務。（Martin, 2000）有助于公共管理者反思長期存在的公共管理者與公共利益的關系、政治進程、責任建構等問題，修復“失敗的治理”（failures of governance）。（Kaboolian, 1998）

選民對官僚機構膨脹和行政效率低下的抗議，是西方發(fā)達國家開展“新公共管理”改革的動力。部分選民要求政府縮減行政開支，改善公共服務供給的水平；而部分選民對政府的能力失去信心。（奧斯本，2006：序1）在選民壓力的作用下，政府不得不啟動改革，通過在政府內(nèi)引入市場機制提高行政效率、解決由于官僚制膨脹引發(fā)的財政危機與信任危機，從而重新獲得選民的支持。

懷疑論者認為，在一個既缺乏成熟的官僚制又沒有民主選舉制的國家不可能存在新公共管理。這一論調(diào)其實是對新公共管理改革動因的一種誤解。沒有選舉，不一定就沒有促進政府改革的外部壓力；而沒有官僚制的僵化問題，也會有組織效率低下的問題。所以將官僚制和民主制作為新公共管理動力基礎的判斷是錯誤的。中國雖然不搞西方的民主選舉，但是地方政府間存在著競爭壓力。（Li and Zhou, 2005; Oi, 1992; Qian, 1995）政府行政部門雖然不存在官僚制僵化引發(fā)的效率低下問題，但卻存在著因為官僚制不健全所引起的腐敗與權力濫用的問題，這些同樣導致行政效率的低下。（Guo, 2008）

以經(jīng)濟績效為考核指標的中國地方官員人事體系，決定了地方政府間存在著競爭關系。中央或上級政府根據(jù)經(jīng)濟績效決定下級地方政府官員的任命。（Chan，2004；周黎安，2010；張恒龍、陳憲，2006；Li, Hongbin and Li-An Zhou，2005）地方政府在接受上級政府統(tǒng)一領導的體制下，以“地方政府公司”的方式充分發(fā)揮著經(jīng)濟建設的主動性和積極性，從而推動著改革開放后中國的經(jīng)濟發(fā)展。（Oi, 1992）其中，吸引投資是地方政府創(chuàng)造GDP和財政收入的重要形式。因此，地方政府除了在土地、稅收和人才政策等方面吸引投資外，還需要不斷提升公共服務水平，從而促進地方GDP的持續(xù)穩(wěn)定快速增長，競爭隨之而來的晉升機遇。

另一方面，中國政府存在著因腐敗與權力濫用引發(fā)的行政效率低下問題。正如一些學者所批評的，在中國改革進程中，中央政府權力下放的同時，問責制的水平較低，公民參與水平較低，導致對權力缺乏有效的監(jiān)督與制衡。（Tomas Larsson, 2006）同時，中國官僚制的不成熟和司法體系的不健全，容易出現(xiàn)權力濫用與權力腐敗的問題。（Rocca, 1992）