中國的行政審批服務(wù)改革方向

行政許可服務(wù)中心提供的行政審批服務(wù)是政府公共服務(wù)供給的重要內(nèi)容，是近年來地方政府改革的重點(diǎn)。2004年，溫家寶在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀高級(jí)研究班上的講話中首次提出了“服務(wù)型政府”的概念。2007年，胡錦濤在十七大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，要求規(guī)范行政審批。行政審批改革成為政府從經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌鲋黧w服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵改革。

近年來，企業(yè)注冊數(shù)量和注冊金額均呈現(xiàn)高比率增長，“行政審批難”問題越來越凸顯出來。行政審批業(yè)務(wù)流程涉及到多個(gè)部門，這些部門設(shè)置有復(fù)雜的審核項(xiàng)目。個(gè)別部門利用職權(quán)從中謀取不正當(dāng)利益，衍生出“吃、拿、卡、要”①的權(quán)力腐敗問題。前來辦理審批業(yè)務(wù)的企業(yè)不熟悉審批制度與審批流程，也不清楚各部門的材料要求與詳盡規(guī)章，而法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān) “一次性告知”在執(zhí)法過程中難以落到實(shí)處。這就導(dǎo)致了企業(yè)辦理困難。通常，企業(yè)注冊業(yè)務(wù)的行政審批流程要持續(xù)一個(gè)月至一個(gè)半月。②

在中央政府建設(shè)服務(wù)型政府的原則指導(dǎo)下，各個(gè)地方政府采納了很多新的改革方案與改革理念，這就形成了許多有特色的地方試點(diǎn)工程。中國改革的特點(diǎn)是以“試點(diǎn)”（experimental points）工程為開端，然后汲取成功經(jīng)驗(yàn)，開展“由點(diǎn)到面”（proceeding from point to surface）的大范圍改革。（韓博天，2010）各地政府積極發(fā)揮能動(dòng)性，改革創(chuàng)新行政審批服務(wù)，表1列舉了一些較為突出的改革措施與經(jīng)驗(yàn)③。

各地的行政審批制度改革大都遵循由淮南市政務(wù)中心最早提出的“兩集中、兩到位”的原則，建立規(guī)范高效的審批運(yùn)行機(jī)制，提高行政服務(wù)效能，推進(jìn)一個(gè)行政機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)向一個(gè)處室集中、行政審批處室向行政審批服務(wù)中心集中，保障進(jìn)駐行政審批服務(wù)中心的審批事項(xiàng)到位、審批權(quán)限到位。

這些市、區(qū)的行政審批服務(wù)改革都取得了較好的階段性成效，但同時(shí)也暴露出許多改革的局限性。首先，由于改革的措施是缺乏監(jiān)管力度的對(duì)內(nèi)監(jiān)管或缺乏監(jiān)管職權(quán)的平級(jí)監(jiān)管，難以從根本上有效解決預(yù)防腐敗的問題。其次，這些改革是在增加行政成本與擴(kuò)大行政編制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，雖然暫時(shí)解決了行政審批服務(wù)的速度問題，但是沒能解決政府工作人員缺乏服務(wù)意識(shí)的問題，難以建立起長效運(yùn)行機(jī)制。

天津市和平區(qū)于2007年進(jìn)行了“全程領(lǐng)辦”與“全程日志”的行政審批改革。不同于其他地方政府的公共服務(wù)改革，天津市和平區(qū)行政審批服務(wù)改革是符合新公共管理特點(diǎn)的制度創(chuàng)新，是一種新公共管理式的公共服務(wù)外包。有學(xué)者定義公共服務(wù)外包，是政府更多地以購買服務(wù)的方式，通過非營利組織來生產(chǎn)和遞送服務(wù)。（Jing Yijia, 2008）與此不同，筆者定義公共服務(wù)外包，是政府通過引入專業(yè)領(lǐng)域的組織來生產(chǎn)和提供服務(wù)。這種公共服務(wù)外包的形式，與新公共管理所倡導(dǎo)的政府改革路徑一致。和平區(qū)行政審批服務(wù)的第三方中介組織外包制度，動(dòng)用政府財(cái)政資金，將一些稅務(wù)師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、財(cái)務(wù)事務(wù)所引入政府公共服務(wù)，利用專業(yè)私營機(jī)構(gòu)提供高效低耗服務(wù)的特性，完善政府的行政審批服務(wù)，提升服務(wù)的質(zhì)量與效率。我們在調(diào)研中獲悉，這一系列改革的目的十分明確，是為了提速行政審批服務(wù)，改善投資環(huán)境，有效促進(jìn)招商引資。