在25日舉行的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議第二次全體會(huì)議上，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任徐紹史受國(guó)務(wù)院委托，作關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告。報(bào)告指出，《綱要》提出的主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程實(shí)施進(jìn)展順利，24個(gè)主要指標(biāo)大多數(shù)達(dá)到預(yù)期進(jìn)度要求，少數(shù)指標(biāo)已提前完成，但節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度滯后。

“十二五”后半期，如何在全面深化各項(xiàng)改革的進(jìn)程中，進(jìn)一步鞏固已經(jīng)取得的成績(jī)，繼續(xù)推動(dòng)實(shí)施下一階段工作，順利完成“十二五”各項(xiàng)任務(wù)？存在的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)又該如何解決？

宏觀調(diào)控

面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，要進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控政策體系，合理把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控方向和力度，進(jìn)一步增強(qiáng)匯率雙向彈性，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調(diào)配合，防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)

防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)

報(bào)告指出，受國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境和條件變化的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入增速換擋期。經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?011年的9.3%，回落到2012年的7.7%，今年預(yù)計(jì)在7.6%左右。

“展望未來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期向好的基本面沒(méi)有變，發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期仍然存在。”國(guó)家發(fā)展和改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)王一鳴表示。

但報(bào)告也同時(shí)指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的下行壓力不可忽視。從今后兩年的國(guó)際環(huán)境來(lái)看，全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定復(fù)蘇依然存在變數(shù)，國(guó)際市場(chǎng)需求難以再現(xiàn)過(guò)去的強(qiáng)勁增長(zhǎng)。從內(nèi)部條件看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素和約束條件正在發(fā)生變化，勞動(dòng)力成本進(jìn)入上升通道，企業(yè)面臨的生態(tài)環(huán)境等外部成本約束加大，傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式面臨挑戰(zhàn)。

徐紹史強(qiáng)調(diào)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，要進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控政策體系，合理把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控方向和力度，進(jìn)一步增強(qiáng)匯率雙向彈性，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調(diào)配合，防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

僅就國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀而言，有專家評(píng)價(jià)認(rèn)為，宏觀調(diào)控的主要壓力來(lái)自于兩大方面。

第一類為結(jié)構(gòu)性壓力。由于依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式?jīng)]有得到根本改變，一些地區(qū)為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，盲目擴(kuò)大投資，不顧條件上項(xiàng)目，不僅帶來(lái)了產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，還導(dǎo)致地方政府性債務(wù)擴(kuò)張較快、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)加大等隱患。

第二類為風(fēng)險(xiǎn)性壓力。由于近年來(lái)股票市場(chǎng)融資功能弱化，股權(quán)融資與債務(wù)融資比重失衡，債務(wù)杠桿率偏高。一些金融機(jī)構(gòu)通過(guò)影子銀行體系提供大量高成本融資，融資期限錯(cuò)配，潛藏著一定的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

徐紹史表示，未來(lái)要積極防控并妥善化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，按照區(qū)別對(duì)待、分類監(jiān)管、疏堵結(jié)合的原則，積極穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在確保合理融資需求的同時(shí)，有效控制整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；堅(jiān)持需求管理和供給管理并重，順應(yīng)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提高核心競(jìng)爭(zhēng)力的迫切要求，不斷改善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和營(yíng)商環(huán)境，著力構(gòu)建內(nèi)在穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

產(chǎn)業(yè)升級(jí)

依靠市場(chǎng)力量加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的大方向是可以確定的。從局部、短期來(lái)看，運(yùn)用行政手段推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的確可以取得很好的效果，但其“后遺癥”也是比較明顯的。而市場(chǎng)則不然，依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)從某種意義上說(shuō)，更加健康，更加可持續(xù)

主要依靠市場(chǎng)力量推動(dòng)

本次提交給全國(guó)人大常委會(huì)審議的“十二五”規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告顯示，盡管《綱要》實(shí)施總體順利，綜合考慮“十二五”前半期實(shí)施情況和存在的薄弱環(huán)節(jié)，全面完成《綱要》提出的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，還存在一定挑戰(zhàn)。尤其是在結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，評(píng)估報(bào)告明確指出，“十二五”規(guī)劃實(shí)施前半期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)進(jìn)展總體緩慢?，F(xiàn)階段，依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式?jīng)]有得到根本改變。

“近年來(lái)，我國(guó)充分利用國(guó)際金融危機(jī)形成的倒逼機(jī)制，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整騰出了空間。服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，服務(wù)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重不斷提升，正在成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新亮點(diǎn)。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)迅速崛起，高鐵、核電、通訊和航空等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯提升，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐作用增強(qiáng)。”王一鳴指出，盡管結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一系列積極進(jìn)展，但產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的問(wèn)題依然在鋼鐵、水泥、石化、有色等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中普遍存在。而且由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易保護(hù)主義以及其他不利因素，風(fēng)電設(shè)備、太陽(yáng)能光伏等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域同樣面臨較大的過(guò)剩壓力。

報(bào)告分析指出，近兩年，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率上升，主要是由于投資增速下降和出口增速下降。傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)正在逐步弱化，新的比較優(yōu)勢(shì)短期內(nèi)難以形成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨諸多挑戰(zhàn)，服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)潛力沒(méi)有完全釋放，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小。同時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨技術(shù)、區(qū)域、人才、環(huán)境承載力等多方面的制約。

“加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)仍是‘十二五’規(guī)劃后半期實(shí)施的重要內(nèi)容。”徐紹史表示，未來(lái)應(yīng)繼續(xù)加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化信息化與工業(yè)化融合，不斷提高服務(wù)業(yè)增加值和就業(yè)比重，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改造提升制造業(yè)，繼續(xù)按照“四個(gè)一批”的要求化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾，抑制“兩高”行業(yè)盲目擴(kuò)張。

“依靠市場(chǎng)力量加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的大方向是可以確定的。從局部、短期來(lái)看，運(yùn)用行政手段推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的確可以取得很好的效果，但其‘后遺癥’也是比較明顯的。而市場(chǎng)則不然，依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)從某種意義上說(shuō)，更加健康，更加可持續(xù)。當(dāng)然，市場(chǎng)的決定性作用是潛移默化的，要真正發(fā)揮好仍然需要一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資環(huán)所副所長(zhǎng)、研究員李佐軍建議，“未來(lái)可考慮通過(guò)強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐的加快。標(biāo)準(zhǔn)提升了，企業(yè)的生產(chǎn)和生存壓力自然會(huì)提升，產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐也必然會(huì)加快。”

節(jié)能環(huán)保

強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施，事關(guān)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展。在接下來(lái)的兩年半時(shí)間里，將實(shí)施最嚴(yán)格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，具體包括強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能降耗，實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，進(jìn)一步提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門檻等

實(shí)施最嚴(yán)格的制度約束

近兩年來(lái)，環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源多樣化、污染范圍擴(kuò)大化、污染影響持久化特征。根據(jù)專家分析，傳統(tǒng)煤煙型大氣污染依然嚴(yán)峻的同時(shí)，以細(xì)顆粒物、臭氧為特征的復(fù)合型污染物日益嚴(yán)重。按照在1996年環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增設(shè)PM2.5濃度限值和臭氧8小時(shí)平均濃度限值，調(diào)整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)。水體污染、土壤污染、生態(tài)環(huán)境壓力等方面的問(wèn)題更加凸顯。

強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施，事關(guān)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展。徐紹史指出，在接下來(lái)的兩年半時(shí)間里，將實(shí)施最嚴(yán)格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能降耗，實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，進(jìn)一步提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格執(zhí)行能評(píng)制度，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能，嚴(yán)禁對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)，完善節(jié)能統(tǒng)計(jì)制度。

“我國(guó)生態(tài)環(huán)境的巨大壓力要求大力推進(jìn)制度創(chuàng)新，用制度切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。最迫切的是要加快資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，以更好地反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系、環(huán)境污染代價(jià)和生產(chǎn)安全成本。與此同時(shí)，還要健全生態(tài)補(bǔ)償制度，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。”王一鳴表示。

“必須要承認(rèn)的是，節(jié)能環(huán)保和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度確實(shí)存在一定的矛盾。尤其是在此前很長(zhǎng)一段時(shí)間里，各地政府在唯GDP政績(jī)觀的影響下，將主要精力放在穩(wěn)增長(zhǎng)上，對(duì)節(jié)能環(huán)保的重視程度不夠。同時(shí)，目前，我國(guó)尚未建立起完善的環(huán)保制度，政府和企業(yè)的約束機(jī)制也沒(méi)有徹底建立起來(lái)。因此，未來(lái)需要在體制機(jī)制上下更大的功夫。”李佐軍表示。

在具體實(shí)施中，徐紹史強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)好燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價(jià)政策，對(duì)集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問(wèn)題，加大治理和修復(fù)力度。同時(shí)，完善資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式，強(qiáng)化全流程保護(hù)、大區(qū)域保護(hù)和社會(huì)參與，更多采用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，健全資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，完善資源性產(chǎn)品和環(huán)境保護(hù)定價(jià)機(jī)制，把高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各類自然生態(tài)空間，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。

下一步，將嚴(yán)格監(jiān)管和執(zhí)法，強(qiáng)化地方人大監(jiān)督，加大責(zé)任追究和處罰力度。對(duì)能源消費(fèi)增量超控或節(jié)能進(jìn)度滯后地區(qū)，暫停核準(zhǔn)新上高耗能項(xiàng)目，實(shí)行能耗等量或減量置換。對(duì)年度減排目標(biāo)未完成、重點(diǎn)減排項(xiàng)目未按目標(biāo)責(zé)任書落實(shí)的地區(qū)和企業(yè)，實(shí)行階段性環(huán)評(píng)限批。

新型城鎮(zhèn)化

對(duì)于地方政府而言，土地城鎮(zhèn)化可以帶來(lái)土地財(cái)政等巨大利益，而人的城鎮(zhèn)化則會(huì)帶來(lái)公共服務(wù)和社會(huì)保障的責(zé)任。從利益到責(zé)任，反映出的是政府職能的轉(zhuǎn)變，需要通過(guò)全面深化改革方能實(shí)現(xiàn)

將出臺(tái)規(guī)劃及配套政策

作為現(xiàn)代化的“兩大引擎”之一，城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題已然擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要議程之上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。

此次“十二五”規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告指出，要走以人為本、四化同步、科學(xué)布局、綠色發(fā)展、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路；以促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點(diǎn)，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)之間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口落戶需求，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化；優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，推進(jìn)綠色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建設(shè)；推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。出臺(tái)并實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及相關(guān)配套政策。

“制度創(chuàng)新是推動(dòng)發(fā)展的核心動(dòng)力，是貫徹落實(shí)《綱要》主題主線的重要保障，也是化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多矛盾和問(wèn)題的根本出路。”徐紹史指出，“十二五”后半期，既要加快推進(jìn)《綱要》已經(jīng)明確的各項(xiàng)改革任務(wù)，更要著眼于建立健全有利于促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，圍繞發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在政府治理、統(tǒng)一市場(chǎng)、財(cái)稅體制、社會(huì)保障、金融體系、土地制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，加快取得改革突破。

“從以土地?cái)U(kuò)張為標(biāo)志到明確以人為核心，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的道路正在經(jīng)歷一個(gè)重大的轉(zhuǎn)變。要真正實(shí)現(xiàn)以人為核心，歸根到底還是要依靠改革。”李佐軍表示，“對(duì)于地方政府而言，土地城鎮(zhèn)化可以帶來(lái)土地財(cái)政等巨大利益，而人的城鎮(zhèn)化則會(huì)帶來(lái)公共服務(wù)和社會(huì)保障的責(zé)任。從利益到責(zé)任，反映出的是政府職能的轉(zhuǎn)變，需要通過(guò)全面深化改革方能實(shí)現(xiàn)。”

剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議為戶籍制度改革定了調(diào)子：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題”；“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”；“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制”。“這一系列表述說(shuō)明，以戶籍制度改革為突破口，中國(guó)城鎮(zhèn)化將更加注重質(zhì)的提升，令人期待。”李佐軍說(shuō)。