原標(biāo)題：對行政審批制度改革幾層關(guān)系的辨析

近來，行政審批制度改革成為理論學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的熱點話題。行政審批制度改革的方向大局已定，但在實踐中仍存在一些需要厘清的問題。這里，我從實務(wù)的視角出發(fā)，就實踐中的幾個問題談些自己的認(rèn)識。

行政審批與時間的關(guān)系

減少行政審批時間，必要時間是不能壓縮的

行政審批制度改革，一個重要措施是壓縮審批時間。行政審批的時間，應(yīng)該包括兩個組成部分：一是審批本身的必要時間，即根據(jù)審批事項本身的復(fù)雜性和其對社會影響大小所決定的實質(zhì)審查時間；二是社會平均需求量決定的排隊等待時間，即政府根據(jù)社會對于審批的需求量進行批量生產(chǎn)，使相對人需要排隊等待的時間。這個時間對于行政審批本身而言，并非實質(zhì)的必要時間。

基于這個時間構(gòu)成，我們就可以分析審批時間長短與審批必要性的關(guān)系。當(dāng)行政審批時間中去掉排隊等待這樣的非實質(zhì)的必要時間后，在行政審批的必要時間和必要性之間，就形成了這樣的關(guān)系：一般意義上，審批時間越長說明審批的必要性越大；反之，當(dāng)審批的時間越來越短時，說明審批的必要性越來越??；當(dāng)審批的時間趨于零時，審批的必要性也就趨于零。二者的關(guān)系是辯證的。這就是行政審批時間與審批事項必要性之間正相關(guān)的關(guān)系。行政審批必要時間的長短標(biāo)志著其必要性的程度。

以此檢視作為招商引資重要舉措的綠色通道，究竟“綠色”了什么？其中的征兆就是壓縮了審批時間，而這個時間只能是省去批量消納的排隊時間，而不能省略審查本身的必要時間。而且，在綠色通道中申請審批的事項通常是重大或重要的，若重大或重要的事項都可以省略實質(zhì)審批的時間，那么其他非重大與非重要的項目再做審查審批也就失去了意義，于是也就表明此審批制度可以取消了。這就如同到醫(yī)院看病，若直接就診省去的是掛號排隊的時間，而醫(yī)生對患者必要的診斷卻是萬萬不能省略的。因此，我們就要警惕：當(dāng)我們著眼于通過減少行政審批時間來推進改革時，是否是在以壓縮審批必要時間的方式削減著行政審批本來的必要性？

行政審批與社會管理的關(guān)系

行政審批事項的增與減，并不能由行政審批自身決定

關(guān)于行政審批事項的增與減，其原本就不該是一個固定不變的恒數(shù)。作為國家行政管理的手段，行政審批事項的多與少、增與減，一定要以國家管理的現(xiàn)狀與需要為前提。也就是說，我們需要拿捏的是行政管理的松緊張力，以此來確定行政審批的多寡。

行政審批作為社會管理的一個構(gòu)成手段，審批與審批后的其他管理手段形成社會管理的一個張力系數(shù)。當(dāng)這個張力系數(shù)處于一個具體值時，重審批的后面很容易導(dǎo)致審批后的日常管理偏于松??；反之，當(dāng)輕審批時，審批后的日常管理則相對要重，否則社會管理將會失衡失度。

社會管理的這個張力系數(shù)也是隨社會的發(fā)展而變化的，如果這個張力系數(shù)需要調(diào)整，它并不能由行政審批自身決定，而取決于社會管理的政治與行政決策。計劃經(jīng)濟及單一制國家體制的管理系數(shù)相對而言偏緊，而市場經(jīng)濟及分權(quán)的聯(lián)邦體制社會管理系數(shù)相對來說偏松。這是由特定的社會管理體制本身的屬性決定的。但不論哪種體制，社會管理系數(shù)都會隨國家的發(fā)展做出調(diào)整，或緊或松，絕非固定不變。國家的政治決策決定和影響著社會管理系數(shù)的調(diào)整，進而影響著事前審批與事后管理的系數(shù)的比例分配，或前緊后松，或前松后緊，合理配比必不可少。

反思實踐，遺憾的是，至少在以往和當(dāng)前的行政審批改革中，一說審批改革，我們往往過分關(guān)注前面的松，而對后面的管理卻注意不夠。一旦松審而懈管，就會出現(xiàn)社會管理的可能失控，很容易導(dǎo)致新一輪嚴(yán)控、嚴(yán)審的反彈，所謂“一管就死、一放就亂”的惡性循環(huán)往往肇始于此。

行政審批的精簡與社會的效果的關(guān)系

行政審批精簡的好壞，不能不考慮讓權(quán)后具體的社會效果

對于行政審批制度改革效果的好與壞，如果要有一個評判的綜合標(biāo)準(zhǔn)，那么一要助力于社會管理改革的整體效能，二要使審批的行政相對人切實感到便捷減負(fù)，三要使審批的其他利害相關(guān)人感到社會管理更加有序有度。

例如，關(guān)于當(dāng)前持續(xù)的行政審批制度改革，一些行政部門造了許多概念，并且在一夜間細(xì)化了許多環(huán)節(jié)，分化出了許多事項，采取著精簡、合并、下放、程序倒置等等舉措。坦率地講，這些改革措施在惠及行政相對人這一點上不知是否真的變化很大：昨日被管得很煩，今日是否仍然被管得煩？昨日該管理的今日是否仍無人去管？昨日不該管理的今日是否依然還在管？下放權(quán)限也好，合并事項也罷，從嚴(yán)格意義上講，對行政相對人而言都不是管理事項的真正減少，最多是貼近與方便了行政相對人。但審批仍在、管制仍在。僅就相對人這個角度而言，行政審批精簡的真正效果還未能有想象的那般美好。

同時還要看到，對于審批的行政相對人而言，他總是希望社會的約束性管理越少越好、越松越好，但社會管理若僅止于此是萬萬不行的，這很容易因淺表判斷而使社會管理失度。作為受審批影響的其他利害相關(guān)人，則希望社會管理嚴(yán)格、安全、有序，并使其投訴反映有回音、有改觀，過松過少的管理勢必難以滿足社會的整體需要。于是，對于行政審批制度改革的效果感知，在行政相對人和其他利害相關(guān)人之間產(chǎn)生了分野。

另外，實踐中，在責(zé)任意識和行政熱情的主導(dǎo)下，加之總嫌“一萬年太久”的緊迫心情，我們往往會在法律之外，不斷會有以維護好公共利益為目的而增加新的行政審批的善良沖動和使命感。結(jié)果，我們不斷重復(fù)著一個過程，就是“減之有理，加之有道”。

因此，對于行政審批制度改革，我們需要思考的是具體的方式方法。關(guān)于減政，減什么、減在哪里、減多少，需要論證、需要測度。關(guān)于讓權(quán)，讓給誰，受讓主體能不能做好，關(guān)鍵要考慮讓權(quán)后權(quán)力行使的具體社會效果。行政審批制度改革過程中，權(quán)力實施主體的能力和實施的效果始終是不能被忽視的因素。

（作者為北京市人民政府法制辦公室主任）