〔摘要〕國家治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。這一有機(jī)整體由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式四個(gè)層次構(gòu)成。國家治理體系的形成和治理能力的提升，是一個(gè)歷史的社會(huì)的發(fā)展過程，我國大致經(jīng)歷了管制（傳統(tǒng)行政）--管理（新公共管理）--治理（治理現(xiàn)代化）三種狀態(tài)；我國的國家治理必須立足于國情、政情、社情，要具有中國特色，即政府要在國家治理中起主導(dǎo)作用，也就是指有效的政府治理，治理的重點(diǎn)是創(chuàng)新社會(huì)治理體制。在當(dāng)下中國，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化必須堅(jiān)持四個(gè)原則即科學(xué)治理、民主治理、制度治理、中國特色原則和五條路徑即樹牢目標(biāo)理念、突出制度建設(shè)、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)及推進(jìn)各項(xiàng)改革。

〔關(guān)鍵詞〕國家治理，治理體系，治理能力，治理現(xiàn)代化

〔中圖分類號(hào)〕D261.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）01-0000-06

當(dāng)代的國家和社會(huì)，因其公共事務(wù)的復(fù)雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性，使得管理的難度不斷增大，亟需新的模式助力變革。肇始于20世紀(jì)80年代的治理理論，被廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸領(lǐng)域，起著框架性解釋和指導(dǎo)作用。中國學(xué)者對(duì)其進(jìn)行研究，已有十余年之久。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，"全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。"明確地把治理作為實(shí)現(xiàn)我國全面深化改革的目標(biāo)和路徑，這表明，中國的改革已進(jìn)入通過建立健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，從而達(dá)到國家有效治理的新階段。《決定》全文共24次提到"治理"一詞，這主要有：國家治理、政府治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理、國際經(jīng)濟(jì)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理體系及其結(jié)構(gòu)層次、方式方法、組織人員等諸多方面?！稕Q定》提出的國家治理體系的嶄新命題，需要我們認(rèn)真探索、領(lǐng)會(huì)要義。我們要將治理理論、治理模式與中國國情相結(jié)合，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義的國家治理體系，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。

一、國家治理體系的系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)層次

根據(jù)世界銀行的定義，"治理是利用機(jī)構(gòu)資源和政治權(quán)威管理社會(huì)問題與事務(wù)的實(shí)踐。"〔1〕聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署認(rèn)為，"治理是基于法律規(guī)則和正義、平等的高效系統(tǒng)的公共管理框架，貫穿于管理和被管理的整個(gè)過程，它要求建立可持續(xù)的體系，賦權(quán)于人民，使其成為整個(gè)過程的支配者。"〔2〕全球治理委員會(huì)對(duì)治理的界定是，"各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。"〔3〕（P4）由這些解釋可知，治理是面向社會(huì)問題與公共事務(wù)的一個(gè)行動(dòng)過程，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內(nèi)的多個(gè)主體，通過正式制度或非正式制度進(jìn)行協(xié)調(diào)及持續(xù)互動(dòng)。

按照治理的不同層面、不同領(lǐng)域，治理行動(dòng)涉及國家治理、政府治理、社會(huì)治理、公司治理、法人治理、社區(qū)治理等多方面。"所謂國家治理，是指主權(quán)國家的執(zhí)政者及其國家機(jī)關(guān)（包括立法、行政和司法等機(jī)關(guān)）為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過一定的體制設(shè)置和制度安排，協(xié)同經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會(huì)團(tuán)體和公民一起，共同管理社會(huì)公共事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)其他領(lǐng)域發(fā)展的過程。它是多層管理主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)、處理社會(huì)沖突、協(xié)調(diào)不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和。"〔4〕國家治理強(qiáng)調(diào)多主體，執(zhí)政者及其國家機(jī)關(guān)是主體，人民也是治理主體，還有其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織都是參與主體，變單一主體為多元主體，民主融入了治理，協(xié)作融入了治理。治理，不是削弱了國家能力，而是增強(qiáng)了國家能力，有益于擴(kuò)大公民參與，有助于提升治理績效。

當(dāng)代中國國家治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、政黨等方方面面，國家治理體系即是由各個(gè)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想、組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、組織人員、制度安排等要素構(gòu)成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體系。國家治理能力，是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，涵蓋行使公共權(quán)力、履行國家職能、制定公共政策、提供公共產(chǎn)品、分配社會(huì)資源、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、處理國際關(guān)系等各個(gè)方面的能力。"治理能力反映的是國家治理行為的水平和質(zhì)量，是對(duì)國家治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量，較高的治理能力意味著國家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)能力，能夠較好的規(guī)避市場失靈，提高社會(huì)成員的總體福利水平。"〔5〕有了一套完備良好的國家治理體系，才能提高一國治理能力；提高了國家治理能力，才能充分展示和發(fā)揮出一國治理體系的效能。

按照構(gòu)成來講，國家治理體系可以分解系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)、層次三個(gè)方面。體系是由若干有關(guān)事物或某些意識(shí)相互聯(lián)系的系統(tǒng)而構(gòu)成的一個(gè)有特定功能的有機(jī)整體，"行為者和機(jī)構(gòu)把它們的資源、技能、目標(biāo)混合起來，成為一個(gè)長期的聯(lián)合體--一個(gè)體系。"〔3〕（P43）國家治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等系統(tǒng)構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。例如在我們國家，政治權(quán)力系統(tǒng)的治理是包括執(zhí)政黨、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院等在內(nèi)的治理；社會(huì)組織系統(tǒng)的治理涵蓋工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、社區(qū)組織以及各種公益、科技、商會(huì)類組織等治理；市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的治理有公司治理、法人治理等。在政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之上的是憲法法律系統(tǒng)和思想文化系統(tǒng)。憲法法律系統(tǒng)的治理是指按照各種法律規(guī)定的依法治理；思想文化系統(tǒng)的治理涉及思想領(lǐng)域、道德領(lǐng)域，即實(shí)行德治。憲法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既有自身的獨(dú)立性系統(tǒng)，又具體地滲入到政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的治理之中。

構(gòu)成國家治理體系的系統(tǒng)，本身都具有結(jié)構(gòu)性質(zhì)。結(jié)構(gòu)是一系統(tǒng)諸要素之間的組織形態(tài)，包括諸要素及組織的序量、張量等。作為系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，其基本特點(diǎn)是層次。層次是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)在組成方面的等級(jí)秩序。不同層次具有不同的性質(zhì)和特征，既有共同的規(guī)律，又各有特殊規(guī)律。概括起來，治理的結(jié)構(gòu)有四個(gè)層次，即由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式構(gòu)成。

治理現(xiàn)代化意味著國家治理要更加科學(xué)、更加民主、更加法治，同時(shí)也要制度化、規(guī)范化、程序化。它包括兩個(gè)方面，一是治理體系（系統(tǒng)結(jié)構(gòu)）的現(xiàn)代化；二是治理能力（方法方式）的現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，其一，需要深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全政府之間以及政府部門之間合理的職責(zé)、權(quán)限分工體系，形成不同政府主體的整體型、協(xié)作型治理機(jī)制，提高整個(gè)政府治理體系的總體效能；其二，需要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展；其三，需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，培育社會(huì)組織力量，激發(fā)社會(huì)組織活力，構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系，有序引導(dǎo)公民參與，提高社會(huì)治理水平。行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革相互配合，理順政府、市場、社會(huì)的關(guān)系，最大限度地解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，形成政府、市場、社會(huì)既相對(duì)獨(dú)立又相互制約、相互支撐的開放性治理結(jié)構(gòu)。推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，必須強(qiáng)調(diào)按照社會(huì)主義民主和法治要求，改變過往單一主體式、運(yùn)動(dòng)式、命令式的管理方式，推動(dòng)治理與法治化、民主化、社會(huì)化的有機(jī)結(jié)合。這就需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持協(xié)商民主廣泛多層制度化，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，開創(chuàng)依法治國新局面，藉此不斷提高政治上的決斷力、凝聚力，行政上的執(zhí)行力、公信力，社會(huì)上的整合力、團(tuán)結(jié)力。

二、國家治理體系的發(fā)展和特征重點(diǎn)

國家治理體系的形成與治理能力的提升，是一個(gè)歷史的、社會(huì)的發(fā)展過程。現(xiàn)代社會(huì)的國家治理體系與治理能力有著時(shí)代的內(nèi)涵和要求。在歷經(jīng)改革開放35年之后，中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系正逐步健全完善。經(jīng)濟(jì)體制改革催生著行政體制改革，我國的政府管理從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的"大包大攬"、"全能主義"，轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的"有限政府"、"有效政府"，政府、市場和社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，促使中國走上治理之路。

（一）當(dāng)前國家治理的變革：從管理轉(zhuǎn)向治理

中國正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)，從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、社會(huì)價(jià)值理念等都發(fā)生了極其深刻的變化，原有的權(quán)力高度集中、政府統(tǒng)管一切的管理方式已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度變遷催生出國家管理模式的變革需求，即從管理走向治理。"管理"和"治理"蘊(yùn)含著兩種不同的治國理政觀念，首先，管理強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制，政府下命令、發(fā)指示，作出政策方案。而治理則強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、民眾多主體互動(dòng)協(xié)作，共同處理公共事務(wù)。治理作為一種政治過程，雖然需要權(quán)威，"但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)"〔3〕（P4-5），而管理的權(quán)威則必定是政府。其次，權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣，政府管理的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，政府治理則是一個(gè)上下互動(dòng)和平等展開的運(yùn)作過程。

國家向著治理發(fā)展的變遷路徑，可以概括為"管制-管理-治理"三種狀態(tài)，即：管制狀態(tài)（傳統(tǒng)行政）、管理狀態(tài)（新公共管理）、治理狀態(tài)（治理現(xiàn)代化）。在我國的國家發(fā)展進(jìn)程中，大致也經(jīng)歷了這三種狀態(tài)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依托各級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，這種管理狀態(tài)具體體現(xiàn)為管制行政，政府作為單一管理主體依靠行政指令管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，通過壟斷權(quán)威自上而下垂直管理、集權(quán)管理。這時(shí)期較為典型的做法是通過單位、村（居）委會(huì)等組織形式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的有組織化，依托權(quán)力網(wǎng)絡(luò)來管控公共事務(wù)。隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既往的"全能型、人治化、封閉式"的管制行政模式，已不再適應(yīng)復(fù)雜的市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的協(xié)調(diào)需求，"市場式政府"、"參與式國家"、"彈性化政府"和"解制型政府"等新公共管理的改革方案成為選項(xiàng)。我國從1982年開始，國務(wù)院進(jìn)行了多次的政府機(jī)構(gòu)改革，逐步轉(zhuǎn)變政府職能，集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)；推行中央與地方的分稅制改革，極大地下放了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；民間組織大量涌現(xiàn)，全國居民自治組織達(dá)67900個(gè)。盡管市場和社會(huì)對(duì)政府干預(yù)的依賴開始減少，但政府仍然發(fā)揮著重要的作用，一些基本的法律規(guī)則和公共物品必須由政府來提供。特別是在"市場和社會(huì)自身無法協(xié)調(diào)秩序治理從而陷于分裂和混亂之時(shí)，只有政府這個(gè)強(qiáng)制性的公共權(quán)威可以出手挽救這一危機(jī)局面。"〔6〕進(jìn)入新世紀(jì)以來，市場、社會(huì)的復(fù)雜性加劇，走向治理、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的問題提上了議事日程。治理現(xiàn)代化既涵蓋各方面的科學(xué)治理、民主治理、制度治理，也容納法治、德治、共治、自治等內(nèi)容。治理現(xiàn)代化意味著將國家對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)各領(lǐng)域的有力有序有效管理，同各種范疇、各種層次、各種形式的自主網(wǎng)絡(luò)、自治權(quán)威相結(jié)合，從全能轉(zhuǎn)向有限、從壟斷轉(zhuǎn)向參與、從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)、從集權(quán)轉(zhuǎn)向分權(quán)、從人治轉(zhuǎn)向法治、從封閉到開放、從權(quán)力轉(zhuǎn)向責(zé)任，做到國家治理、政府治理、社會(huì)治理的全覆蓋。