從嚴(yán)治黨與黨的制度建設(shè)

十八大和十八屆一中全會剛剛閉幕之時(shí)，中共中央政治局即舉行了第一次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平在會上提出了“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)”的重要任務(wù)。對于如何管黨治黨，習(xí)總書記始終強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，在黨章修改之標(biāo)，他要求全體黨員“嚴(yán)格遵守黨章”，因?yàn)辄h章是黨的最重要制度，是全黨的根本行為規(guī)范和黨的根本大法。

2012年12月，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議通過了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定。這反映了作風(fēng)建設(shè)不再停留在原則性的教育上，而是要通過制度建設(shè)促使作風(fēng)轉(zhuǎn)變。

2013年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上強(qiáng)調(diào)，“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，是黨的建設(shè)的重大任務(wù)”，并提出科學(xué)有效地防治腐敗。何為科學(xué)有效？其一、堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，即全面懲治；其二，“不論什么人，不論其職務(wù)多高，只要觸犯了黨紀(jì)國法，都要受到嚴(yán)肅追究和嚴(yán)厲懲處”，即嚴(yán)加懲治；其三，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，形成不敢腐的懲戒機(jī)制，即制度建設(shè)；其四，“支持紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作，關(guān)心愛護(hù)紀(jì)檢監(jiān)察干部”，即發(fā)揮監(jiān)督檢查的作用。2013年12月，習(xí)近平聽取河北省委黨的群眾路線教育實(shí)踐活動情況匯報(bào)時(shí)指出，第一批教育實(shí)踐活動處于收尾階段，要將整改成效形成制度，確保“行得通、指導(dǎo)力強(qiáng)”，并將第一批活動中制定的整改措施和制度規(guī)定應(yīng)用于第二批教育實(shí)踐活動中，使之長期而穩(wěn)定地發(fā)揮作用。

由此看來，習(xí)近平等中央領(lǐng)導(dǎo)集體對黨的建設(shè)進(jìn)行了創(chuàng)造性地探索，并始終強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵。以制度和規(guī)則管黨治黨，是法治思維在黨建中運(yùn)用的結(jié)果。

法治思維與法治政黨

黨的十八大報(bào)告明確將“治國理政的基本方式”定位于“法治”，并要求領(lǐng)導(dǎo)干部“運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革”。十八大以來，法治甚至突破了國家、政府與社會層面，進(jìn)入了執(zhí)政黨自身的治理領(lǐng)域，從而將法治國家推向了法治政黨的新階段。2013年４月，習(xí)近平主持中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要“提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力”，制度問題更帶有“根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”。關(guān)鍵是要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力。要更加科學(xué)有效地防治腐敗，就必須提高反腐法律制度執(zhí)行力，讓法律制度剛性運(yùn)行。法治是理性穩(wěn)健、持久深遠(yuǎn)、行之有效的治理方式，是政治體系理智而成熟的標(biāo)志，需要更高的智慧和治理能力。

2013年5月發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），這兩部條例被媒體稱為中國共產(chǎn)黨的第一部正式、公開的黨內(nèi)“立法法”和備案程序規(guī)定。它的頒布實(shí)施具有里程碑意義，標(biāo)志著執(zhí)政黨自身的制度建設(shè)進(jìn)入了法治新階段。

2013年８月，中央首次對1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，對那些與黨章相抵觸，與憲法和法律不一致，或不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的法規(guī)文件宣布廢止，對已經(jīng)過期或者調(diào)整對象消失的法規(guī)文件宣布失效。通過對767件中央黨內(nèi)法規(guī)的清理，近四成被廢止或宣布失效，從而使執(zhí)行的資源集中于有效的法規(guī)上。

2013年11月，中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，這是黨史上第一次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)制定項(xiàng)目。

“黨內(nèi)立法”的爭議與前景

當(dāng)《條例》和《規(guī)定》公布時(shí)，媒體將這兩部法規(guī)稱為黨內(nèi)“立法法”。但也有學(xué)者和媒體人士提出質(zhì)疑：黨的規(guī)章制度能稱為“法規(guī)”嗎？“立法法”的提法豈不是意味著共產(chǎn)黨擁有黨內(nèi)立法權(quán)？在他們看來，黨組織制定的行為規(guī)范通常被稱為“黨紀(jì)黨規(guī)”，它是用于約束黨員的紀(jì)律，并不具有法的性質(zhì)。這樣做會不會導(dǎo)致將黨內(nèi)紀(jì)律和行為規(guī)范等同于國家意志，從而形成兩種不同的法律體系？“立法法”的表達(dá)意味著執(zhí)政黨擁有立法權(quán)，最終會導(dǎo)致黨法高于國法？

其實(shí)，只要我們簡要研讀兩部條例的具體規(guī)定，就會發(fā)現(xiàn)以上疑問和顧慮是多余的。《條例》明確規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)需要經(jīng)過嚴(yán)格的審議批準(zhǔn)程序，凡與憲法和法律不一致的，由審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出修改、緩辦或退回的建議。“黨內(nèi)條例”和“規(guī)定”并不因?yàn)楸环Q為“黨內(nèi)法規(guī)”和“立法法”而擺脫國家法的約束。

法治思維和法律手段要求共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，既要根據(jù)憲法和法律治理國家，也要通過黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。當(dāng)然，黨內(nèi)法治還只是進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)和黨內(nèi)立法實(shí)踐的起步階段，要完善執(zhí)政黨自身的法治，還需要付出艱巨的努力。如重要黨內(nèi)法規(guī)的制定不只是限于黨內(nèi)征求意見，還可以推行黨的代表大會或黨委會的票決制；既然黨內(nèi)法規(guī)也是法，就必須具備強(qiáng)制約束力，如此，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行就成為一個(gè)突出問題。如何建立執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督檢查機(jī)制，如何建立有效的追究問責(zé)制，則是有待進(jìn)一步探討的重要問題。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，政治學(xué)與行政學(xué)系主任）

責(zé)編/徐艷紅    美編/李祥峰

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