從“官僚政治”到“社區(qū)治理”：創(chuàng)新我國(guó)社會(huì)管理體系的路徑選擇

當(dāng)下，中國(guó)社會(huì)正面臨著自1978年改革開放以來(lái)的“第二次轉(zhuǎn)型”，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，傳統(tǒng)的以政府規(guī)制為顯著特征的官僚制顯然難以應(yīng)對(duì)。要在社會(huì)管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“善治”，達(dá)成“協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定”的社會(huì)管理基本任務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“包容性發(fā)展”，必須創(chuàng)新并完善我國(guó)社會(huì)管理體系，完成從“官僚政治”到“社區(qū)治理”的重大轉(zhuǎn)變。

在這一背景下，“社區(qū)”就被賦予了承接社會(huì)管理的歷史重任。一般認(rèn)為，社區(qū)具有滿足生活需求、進(jìn)行社會(huì)化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制、社會(huì)參與和社會(huì)互助等功能，被視為克服集體行動(dòng)困境的有效的組織方案，能在一定程度上解決“國(guó)家失靈”和“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題。改革開放以來(lái)，社區(qū)已取代單位成為城市管理的基本單元和城市功能的基本載體，是“連接家庭與社會(huì)、家庭與政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”許多社會(huì)問(wèn)題源于社區(qū)，也需要從社區(qū)人手解決，社區(qū)已成為加強(qiáng)基層社會(huì)管理，完善我國(guó)社會(huì)管理體系的重要抓手。

新中國(guó)社區(qū)建設(shè)歷經(jīng)數(shù)十載。1986年為配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革，民政部首先倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)，1999年民政部又先后選擇社區(qū)服務(wù)和城市基層工作基礎(chǔ)比較好的26個(gè)城區(qū)作為社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，為全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的全面展開提供了寶貴的探索經(jīng)驗(yàn)。時(shí)至今日，我國(guó)城市社區(qū)無(wú)論是在數(shù)量還是在質(zhì)量上都得到了很大的發(fā)展，但在社區(qū)治理方面也存在不少問(wèn)題。一是社區(qū)治理行政化嚴(yán)重。在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府一定程度上還延續(xù)著大包大攬的做法，行政干預(yù)過(guò)多，在與社區(qū)的關(guān)系把握上仍居于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，多采取行政指令來(lái)處理社區(qū)相關(guān)事務(wù)，形成一種“強(qiáng)行政、弱社區(qū)”的錯(cuò)位，導(dǎo)致“社區(qū)失靈”。二是多元參與不足。目前中國(guó)的社區(qū)治理主體仍顯單一，除政府絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)、社區(qū)低度參與外，本應(yīng)成為社區(qū)治理主要參與者的NGO、NPO等社會(huì)組織發(fā)展非常緩慢，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。另外，由于普遍存在的社區(qū)文化缺失現(xiàn)象，使得社區(qū)成員的社區(qū)意識(shí)、社區(qū)情感以及參與意識(shí)嚴(yán)重不足，多中心治理始終難以成形。三是社區(qū)資源匱乏。一方面是人力資源匱乏，大多數(shù)社區(qū)治理工作者未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)知識(shí)缺乏，工作方法單一，工作效率低下；另一方面是政策資源缺乏，政策支持不夠，政策間有效銜接較差，執(zhí)行難度較大，相關(guān)配套支持難以滿足社區(qū)治理的需要。四是自治能力偏弱。目前我國(guó)城市社區(qū)無(wú)論是在政策、資金還是人員配備上普遍存在嚴(yán)重依賴政府的現(xiàn)象，社區(qū)自身發(fā)展嚴(yán)重滯后，自主自治能力嚴(yán)重缺乏。面對(duì)基層社會(huì)事務(wù)的管理，社區(qū)多是協(xié)助政府處理，多扮演被動(dòng)、協(xié)助的輔助性角色，未能真正成為基層社會(huì)管理的主角，充分實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益博弈及社會(huì)困局，傳統(tǒng)官僚制已盡顯疲態(tài)無(wú)力應(yīng)付，以致逐漸退出社會(huì)管理主領(lǐng)域。要填補(bǔ)官僚制退出留下的社會(huì)空當(dāng)，就必須充分發(fā)揮社區(qū)在社會(huì)管理中的重要作用，改革傳統(tǒng)社會(huì)管理體系，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變、由行政服從向多元參與的轉(zhuǎn)變、由強(qiáng)制管理向協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)由官僚統(tǒng)治向社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變。

第一，要以轉(zhuǎn)變政府職能為首要前提。一方面，政府必須厘清政府行政事務(wù)、政府委托事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)的邊界，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力運(yùn)作模式由“統(tǒng)制”、“管制”向治理、善治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由行政命令向協(xié)調(diào)、溝通的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由政府絕對(duì)主導(dǎo)向引導(dǎo)、疏導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由直接提供服務(wù)向購(gòu)買服務(wù)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務(wù)政府”的華麗轉(zhuǎn)身。另一方面，政府必須著力于指導(dǎo)和幫助社區(qū)成立社會(huì)組織。在社會(huì)組織成立之初，要從立法及政策供給等方面為其合法準(zhǔn)入提供便利與支持，在社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中，要從資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍配備等方面給予幫助與扶持，大力提高社區(qū)的自治能力，幫助其確立在基層社會(huì)管理中的主體地位。政府要一改官僚體制下直接向社區(qū)供給公共產(chǎn)品的做法，鼓勵(lì)、扶持一批有資質(zhì)的社會(huì)組織，向其適度分權(quán)與賦權(quán)，使其成為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給主體，而政府則由“服務(wù)生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;服務(wù)購(gòu)買者”，其職能也隨之轉(zhuǎn)變，由“全面干預(yù)社區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政策引導(dǎo)扶持”。

第二，要以加大投入為實(shí)現(xiàn)保障。一是要加大人員投入，加強(qiáng)專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)。政府要選派一支具有社區(qū)管理及服務(wù)的專業(yè)知識(shí)、掌握專業(yè)技能的社會(huì)工作者隊(duì)伍進(jìn)入社區(qū)，引導(dǎo)社區(qū)的基層管理與服務(wù)健康有序發(fā)展；同時(shí)加大對(duì)社區(qū)服務(wù)現(xiàn)有工作人員的專業(yè)培訓(xùn)力度，以老帶新，傳帶結(jié)合，通過(guò)社區(qū)管理及服務(wù)的專業(yè)教育培訓(xùn)，建設(shè)一支水平更高、素質(zhì)更好、穩(wěn)定性更強(qiáng)、專業(yè)化程度更高的社區(qū)管理及服務(wù)隊(duì)伍。二是要加大資金投入，盡可能地使財(cái)政資源向基層社區(qū)傾斜。加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，編制財(cái)政預(yù)算可適當(dāng)向基層社區(qū)傾斜，并通過(guò)政策導(dǎo)向，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織等對(duì)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理進(jìn)行投入，實(shí)現(xiàn)籌資渠道多元化。三是要加大物資投入，加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在修繕原有社區(qū)設(shè)施的基礎(chǔ)上，新建一批社區(qū)發(fā)展急需的設(shè)施，如社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)游樂(lè)健身設(shè)施等，以滿足社區(qū)居民的多樣化需求。

第三，要以多元參與為實(shí)現(xiàn)途徑。一方面，要從硬件和軟件兩個(gè)維度來(lái)推動(dòng)社區(qū)居民積極參與。既要努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)制度的規(guī)范化、合理化、配套化、完備化，完善社區(qū)居民委員會(huì)及業(yè)主委員會(huì)等基層自治組織的建設(shè)，疏通并完善社區(qū)居民的利益表達(dá)渠道，更要建構(gòu)社區(qū)公共文化，激發(fā)并培育社區(qū)居民的公民精神與參與意識(shí)，強(qiáng)化公共意識(shí)與身份認(rèn)同。另一方面，要取消NGO、NPO等第三部門組織進(jìn)入社區(qū)的體制性、機(jī)制性、政策性障礙，積極鼓勵(lì)并扶持其準(zhǔn)入與發(fā)展，從登記、財(cái)政、稅收等方面提供政策及資金支持，引導(dǎo)并規(guī)范社會(huì)組織的行為，鼓勵(lì)其積極參與公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給，增強(qiáng)其參與社會(huì)管理的能力，努力實(shí)現(xiàn)政府、公民、社區(qū)與社會(huì)組織的良好合作及良性互動(dòng)。

第四，要以社區(qū)發(fā)展、社會(huì)和諧為終極目標(biāo)訴求。一方面，通過(guò)轉(zhuǎn)變社區(qū)治理及社會(huì)管理理念，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的善治模式及社會(huì)發(fā)展的和諧氛圍；通過(guò)與時(shí)俱進(jìn)的制度完善，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治及社會(huì)和諧的制度化保障；通過(guò)構(gòu)建社區(qū)利益表達(dá)及協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體的多元化；通過(guò)責(zé)任監(jiān)管機(jī)制的完善，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督約束的機(jī)制化。通過(guò)以上建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)的自治能力，實(shí)現(xiàn)其自身發(fā)展，使之真正成為基層社會(huì)管理的主體，推動(dòng)社會(huì)和諧早日實(shí)現(xiàn)。另一方面，社區(qū)治理也并非絕對(duì)意義上的“完全自治”，并非要完全否定并排斥政府在其中的作用，而是要始終堅(jiān)持政府的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與”的社會(huì)管理格局下，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的發(fā)展，推動(dòng)基層社會(huì)管理的有序進(jìn)行，最終促進(jìn)社會(huì)利益訴求的合理表達(dá)、社會(huì)利益矛盾的有序調(diào)解以及社會(huì)利益格局的和諧共生。

（本文節(jié)選自李靜：《解構(gòu)官僚制：我國(guó)社會(huì)管理體系創(chuàng)新的路徑選擇》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2013年03期）