村民自治：“政治安排”⑥下的參與困境

公民參與公共預(yù)算等經(jīng)濟(jì)事務(wù)在本質(zhì)上是一個政治范疇，⑦村民參與村級預(yù)算與村級財(cái)務(wù)的實(shí)質(zhì)是政治參與。“在現(xiàn)代政治中，農(nóng)村扮演著關(guān)鍵的鐘擺角色，……它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。”⑧改革開放伊始，大陸農(nóng)村村民自治取代了人民公社制度，并主要體現(xiàn)為兩套不同的“政治安排”系統(tǒng)。一是立法系統(tǒng)，《中華人民共和國村民委員會自治組織法（試行）》經(jīng)過10年試行，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議于1998年通過《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》），2010年第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議又進(jìn)一步加以修訂；村民自治委員會（以下簡稱村委會）成為村民政治參與的主要載體。二是黨務(wù)系統(tǒng)，村黨組織主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（簡稱《工作條例》），在鄉(xiāng)村發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘作用”。

村民自治“政治安排”運(yùn)行機(jī)制存在村黨組織和村委會即“村兩委”兩個管理組織，《工作條例》與《村組法》分別對村黨組織與村委會的功能與職責(zé)作出了制度性規(guī)定；但這些規(guī)定大多籠統(tǒng)含糊，在具體實(shí)踐過程中可操作性不強(qiáng)，村民參與村級預(yù)算與村級財(cái)務(wù)等重要領(lǐng)域的具體規(guī)定尤為嚴(yán)重缺乏。如，一方面，《村組法》規(guī)定，“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”另一方面，《工作條例》規(guī)定，村黨組織“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定”。雖然村委會是村集體財(cái)產(chǎn)的法人代表，集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)由村委會執(zhí)掌，但是《工作條例》也明確要求，“村黨支部領(lǐng)導(dǎo)支持集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，組織生產(chǎn)服務(wù)和集體資源開發(fā)，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”。總之，立法系統(tǒng)與黨務(wù)系統(tǒng)關(guān)于村民參與村級預(yù)算與村級財(cái)務(wù)等方面的規(guī)定相對模糊，導(dǎo)致“村兩委”在村民參與村級預(yù)算與村級財(cái)務(wù)等實(shí)際工作中界線不清、職責(zé)不明。村民自治“政治安排”的兩套系統(tǒng)不夠明晰、不相“匹配”，影響了村民參與村級預(yù)算與村級財(cái)務(wù)等政治參與的實(shí)際效果。

針對村民自治“村兩委”的復(fù)雜關(guān)系，中外學(xué)界多集中于“選舉”或“民主”等“意識形態(tài)”方面的討論，⑨一是提出了諸如“中國農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)論”、“制度主義論”、“國家體制論”等理論范式。⑩二是建構(gòu)了多種模型：協(xié)調(diào)型、包攬型、游離型、對立型、一體型；黨支部包辦村務(wù)型、村委會“過度自治”型、爭權(quán)奪利型、相互扯皮型；協(xié)政型、支書獨(dú)政型、主任攬政型、兩委擱政型等；黨支部絕對集權(quán)型、村委會絕對集權(quán)型、“頂牛”沖突型；互不認(rèn)同型、互不支持型、公開抗?fàn)幮偷取?1三是探討了村民自治新生事物：如，湖北宜昌農(nóng)村地區(qū)普遍實(shí)行了“議事懇談會”制度，即在鄉(xiāng)村采取圓桌會議形式，由“村兩委”班子成員、村民小組長、全體黨員、村民代表和愿意參加議事的村民等不同階層的人士組成談判議事，一方面聽取群眾意見、評議村組干部；另一方面討論決定村級財(cái)務(wù)，特別是村民迫切關(guān)心的公共事務(wù)。12又如，南京市六合區(qū)趙壩村村民，在村莊合并后所形成的新型村莊里自我建構(gòu)了村民自治組織——農(nóng)民議會。13這些都充分反映了當(dāng)下中國村民“政治嵌入”鄉(xiāng)村政治生活的迫切要求。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于村民自治研究領(lǐng)域，對時刻影響村民生計(jì)的村級預(yù)算與村級財(cái)務(wù)等方面討論，目前仍不多見，成果尚不成熟。村民政治參與之主要目的，一般是切身利益特別是經(jīng)濟(jì)利益的表達(dá)與聚合。因此，村民“政治嵌入”村級預(yù)算與村級財(cái)務(wù)的理論與實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前村民政治參與的核心內(nèi)容。村民政治參與研究過分沉迷于脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的純粹政治性活動中，故難以走出村民自治“政治安排”下兩套系統(tǒng)相沖突之困境。