三、規(guī)范梳理：我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)之制度架構(gòu)

在存在既定法律制度的情況下，無(wú)論行動(dòng)者選擇遵從或規(guī)避甚至超越法律，既定的法律都是其在作出決定時(shí)不得不加以考慮的一個(gè)作用因素。在這個(gè)意義上，可以說(shuō)既定法律對(duì)人的行動(dòng)具有塑造作用。政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)和民眾的風(fēng)險(xiǎn)決策行為也同樣從根本上受到相關(guān)法律制度的塑造。西部通道事件在我國(guó)既定的法律制度框架下發(fā)生，相關(guān)既定法律規(guī)范規(guī)定和評(píng)價(jià)著各行動(dòng)主體(政府和居民)的行動(dòng)空間，因此，在考察環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中公眾的參與和風(fēng)險(xiǎn)交流能力時(shí)，有必要首先檢視我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)立法(具體法條及規(guī)定內(nèi)容見(jiàn)附表)。

(一)實(shí)證法規(guī)范的來(lái)源及要求

截止西部通道環(huán)評(píng)事件發(fā)生之時(shí)(2003年8月到2005年5月)，關(guān)于我國(guó)公眾參與一般立法，無(wú)論是實(shí)體還是程序相關(guān)規(guī)定大多都是原則性的，有關(guān)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策的具體規(guī)定也十分有限。而且，這些規(guī)定通常將“公眾”和“專(zhuān)家”與“相關(guān)部門(mén)”并列為“征求意見(jiàn)”的對(duì)象，并不分別規(guī)定各自特殊的程序或形式。 [21]

我國(guó)最早對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)作出原則性規(guī)定的立法，是1996年修訂《水污染防治法》和制訂《環(huán)境噪聲污染防治法》時(shí)，對(duì)原有涉及建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定作了修改補(bǔ)充，增加了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的規(guī)定。1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中也作出了類(lèi)似規(guī)定。

聽(tīng)證是公眾參與的重要形式之一。但是，2004年《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》寬泛授權(quán)行政許可機(jī)關(guān)自行決定是否舉行聽(tīng)證會(huì)，公民、法人和其他組織很難據(jù)以主張行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”舉行聽(tīng)證會(huì)，除非法律、法規(guī)和規(guī)章另有明確規(guī)定。

獲取相關(guān)信息既是風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容之一，也是公眾有效參與的前提。因此，信息公開(kāi)的規(guī)定亦可視為公眾參與立法的重要組成部分。但是，我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》遲至2007年才頒行。有關(guān)環(huán)境信息公開(kāi)的規(guī)定，之前僅見(jiàn)于1989年《環(huán)境保護(hù)法》第11條第2款對(duì)發(fā)布環(huán)境公報(bào)的規(guī)定。

比較而言，西部通道事件發(fā)生之時(shí)，國(guó)家相關(guān)規(guī)定中，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2002年頒布，2003年實(shí)施，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》)對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)規(guī)定是最為具體的，但該法的相關(guān)規(guī)定仍過(guò)于原則，對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體程序、方法以及救濟(jì)措施未作規(guī)定。更具體而較具操作性的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》遲至2006年才頒布。

事實(shí)上，西部通道事件的環(huán)評(píng)程序，不僅應(yīng)適用上述全國(guó)性立法的規(guī)定，還應(yīng)同時(shí)適用有效的地方性立法的相關(guān)規(guī)定，主要包括:《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(1994年通過(guò)，1997，2004修正)、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(1994年通過(guò)，2000年、2009年修訂)、《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分級(jí)審批管理規(guī)定》(1994年)。這些地方性規(guī)定中，有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾參與部分與國(guó)家層面規(guī)定的差別在于:國(guó)家規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)報(bào)批前征求意見(jiàn)，并且在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附具對(duì)專(zhuān)家和公眾意見(jiàn)采納和不采納的說(shuō)明。廣東省則還規(guī)定 [22]“對(duì)環(huán)境影響較大、公眾較為關(guān)注的項(xiàng)目”，環(huán)保部門(mén)亦應(yīng)征詢公眾意見(jiàn)，并且應(yīng)對(duì)“對(duì)合理的意見(jiàn)予以采納；對(duì)未采納的主要意見(jiàn)，應(yīng)向公眾解釋”。西部通道側(cè)接線工程顯然屬于“對(duì)環(huán)境影響較大、公眾較為關(guān)注的項(xiàng)目”，因此應(yīng)經(jīng)兩次(建設(shè)單位委托環(huán)評(píng)單位一次、環(huán)保審批部門(mén)一次)征求公眾意見(jiàn)。另外，深圳市實(shí)施環(huán)評(píng)報(bào)告的技術(shù)評(píng)估與行政審查分離的制度，因此在環(huán)保局審批前，應(yīng)有一次專(zhuān)家評(píng)審程序。

綜上，西部通道事件中側(cè)接線工程項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)審批的法律程序可描述為:①建設(shè)單位委托有資質(zhì)的環(huán)評(píng)單位編制環(huán)評(píng)報(bào)告，報(bào)批前應(yīng)征求專(zhuān)家和公眾意見(jiàn)(第一次征求公眾意見(jiàn))→②環(huán)評(píng)報(bào)告經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審→③環(huán)保部門(mén)征循公眾意見(jiàn)并對(duì)未采納的主要意見(jiàn)向公眾解釋(第二次征求公眾意見(jiàn))→④環(huán)保部門(mén)依法審批環(huán)評(píng)報(bào)告。

對(duì)比上述法律規(guī)定與側(cè)接線工程環(huán)評(píng)實(shí)際進(jìn)行過(guò)程，會(huì)發(fā)現(xiàn)的確如政府法律意見(jiàn)所表明的那樣，側(cè)接線過(guò)程已經(jīng)完成了上述所有的法定程序:①2003年8月21日，建設(shè)單位委托環(huán)評(píng)單位編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，其間征詢了公眾意見(jiàn)(第一次征求公眾意見(jiàn)，問(wèn)卷調(diào)查)；②2003年11月18日該環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)通過(guò)專(zhuān)家評(píng)估(專(zhuān)家論證會(huì))；③2003年11月20日，政府有關(guān)部門(mén)組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)會(huì)，征求了居民代表意見(jiàn)，“會(huì)上環(huán)保局和建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位就已采納的公眾意見(jiàn)向居民代表作了說(shuō)明，對(duì)于未采納的公眾意見(jiàn)，也向公眾作了說(shuō)明和解釋”(第二次征求公眾意見(jiàn)，通報(bào)會(huì)) [23]；④2003年12月18日，市環(huán)保局以深環(huán)批函[2003]311號(hào)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)作出審批通過(guò)的決定。

從上述既有的法律規(guī)定來(lái)看，對(duì)于西部通道事件的兩大焦點(diǎn)問(wèn)題均存在未明確具體指示的情況。第一焦點(diǎn)即居民遲遲不知情以至未能有效參與環(huán)評(píng)過(guò)程的問(wèn)題，可歸因于現(xiàn)行公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)立法存在缺陷。首先，現(xiàn)行法并未規(guī)定居民的環(huán)境知情權(quán)。相應(yīng)地，較早階段的信息公開(kāi)和公眾參與也是空白。依據(jù)《環(huán)評(píng)法》，我國(guó)的環(huán)評(píng)范圍包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)兩類(lèi)。其中，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)一般在項(xiàng)目立項(xiàng)之后的可行性研究階段完成環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)。無(wú)論在項(xiàng)目立項(xiàng)還是環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)的編制階段，均無(wú)公眾參與的規(guī)定，只在接下來(lái)的報(bào)批階段，才出現(xiàn)了公眾參與的規(guī)定除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明。”這導(dǎo)致居民們?cè)缙趨⑴c的要求極易被相關(guān)部門(mén)以“無(wú)法為據(jù)”為由而拒絕。第二，已有的公眾參與規(guī)定本身也不完善:既沒(méi)有對(duì)參與的“公眾”的范圍、代表性作出要求，也沒(méi)有對(duì)實(shí)踐中被廣泛采用的各種征求公眾意見(jiàn)形式的具體要求，如調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)、發(fā)放范圍和數(shù)量等，導(dǎo)致已有的公眾參與流于形式。 [24]

有關(guān)西部通道事件的第二焦點(diǎn)，即排放是否超標(biāo)誰(shuí)說(shuō)了算的問(wèn)題，在現(xiàn)行法上則完全找不到相應(yīng)規(guī)定。居民們?cè)谑录兄鲃?dòng)提出的“專(zhuān)家審查”方案，參考了《環(huán)評(píng)法》第13條規(guī)定的專(zhuān)家審查程序，該規(guī)定要求審查小組的專(zhuān)家“應(yīng)當(dāng)從按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的規(guī)定設(shè)立的專(zhuān)家?guī)靸?nèi)相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家名單中，以隨機(jī)抽取的方式確定”。但是，這一規(guī)定僅僅適用于專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)則找不到相應(yīng)規(guī)定。對(duì)此，一個(gè)可能的解釋是立法者根本沒(méi)有想到作為外行的公眾有可能提出真正能與“專(zhuān)家”的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論相抗衡的異議，當(dāng)然就不會(huì)就一旦此種異議出現(xiàn)應(yīng)如何處理的程序和標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定了。

(二)超越形式合法性

然而，法條不是一切。一方面，法條有盡而現(xiàn)實(shí)生活的豐富性無(wú)窮無(wú)盡，法條相對(duì)靜止而現(xiàn)實(shí)變動(dòng)不居；另一方面，一國(guó)法律是一個(gè)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的規(guī)范體系，法條只是法律規(guī)范的載體或者表現(xiàn)形式，而規(guī)范不止包括法律規(guī)則，還包括了原則 [25]和法理。這就意味著，一方面，我們根本不應(yīng)期待現(xiàn)實(shí)世界中所有活動(dòng)均有法可依(那是不現(xiàn)實(shí)的)；另一方面，即使在欠缺明確的具體法條依據(jù)時(shí)，行動(dòng)者的活動(dòng)也并不一定就是“不合法的”。

在西部通道事件中，政府法律顧問(wèn)的確運(yùn)用了這一法理為環(huán)評(píng)過(guò)程的實(shí)質(zhì)合法性進(jìn)行了辯護(hù)。例如，針對(duì)居民對(duì)側(cè)接線工程未舉行聽(tīng)證會(huì)的指責(zé)，政府法律顧問(wèn)的解釋是法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)征求公眾意見(jiàn)的具體方式作強(qiáng)制性、排他性規(guī)定。因此，采取聽(tīng)證會(huì)形式或采取公開(kāi)聽(tīng)取民意的其他形式均符合有關(guān)法律規(guī)定。” [26]

政府法律顧問(wèn)未曾提及的是:根據(jù)同一法理，我們可以說(shuō)，在西部通道事件的早期，西通辦和環(huán)保高等部門(mén)認(rèn)為居民無(wú)權(quán)查閱而拒絕提供項(xiàng)目審批情況和《環(huán)評(píng)報(bào)告》的做法，其合法性是可疑的。雖然當(dāng)時(shí)《政府信息公開(kāi)條例》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》尚未頒行，但是我國(guó)憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。……人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”(第2條)“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。”(第41條)“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”(第27條)一般認(rèn)為，這些規(guī)定是對(duì)民主原則的確立。而就法理而言，民主原則使得民眾以各種不違背法律的形式參與公共管理均具有實(shí)質(zhì)合法性，而國(guó)家機(jī)關(guān)有相應(yīng)義務(wù)以各種不違背法律的形式, 為人民參,, 與公共管理提供便利條件。當(dāng)然，通常情況下，“一般原則不能決定具體案件”， [27]在缺乏更具體規(guī)則的情況下，行動(dòng)主體往往面臨著缺乏明確指示和有力約束的實(shí)際困難。但是，這些原則性規(guī)定也并非毫無(wú)意義:雖然包含著不確定性， [28]但它們?nèi)匀惶峁┝嗽u(píng)判實(shí)質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)。

事實(shí)上，深圳市政府深知這一法理，因而曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)，市政府出于“人本主義”的考慮，在相關(guān)法條未作具體規(guī)定的情況下主動(dòng)“順應(yīng)民心”，完成了一些“額外的”工作，比如2003年下半年組織居民代表到香港考察高速公路和隧道交通情況。再如2004年，參照《環(huán)評(píng)法》有關(guān)規(guī)劃環(huán)評(píng)專(zhuān)家評(píng)審程序相關(guān)規(guī)定(第13條)，就已經(jīng)完成法定程序的項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告組織了一次“專(zhuān)家復(fù)審”，實(shí)際上回應(yīng)了居民們對(duì)“第三方”環(huán)評(píng)的呼吁。雖然這些做法并無(wú)前例而且在法律上也無(wú)具體的明文規(guī)定為直接依據(jù)，但是這些做法一則在法律上并無(wú)禁止性規(guī)定且無(wú)限制侵害公民、法人和其他組織權(quán)益的后果， [29]二則符合前述民主原則和相關(guān)立法的宗旨和精神，因此顯然不能指之為“不合法”。