注釋:

*感謝北京大學(xué)環(huán)境與能源學(xué)院欒勝基教授、北京大學(xué)法學(xué)院沈巋教授、南開大學(xué)法學(xué)院宋華琳副教授、北京大學(xué)深圳研究生院在讀研究生曾盈盈和匿名審稿人對(duì)本文初稿的閱讀和評(píng)論。本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目(13BFX032)和深圳市社科項(xiàng)目(125A071)的階段性成果。

[1]貝克所謂“人為風(fēng)險(xiǎn)(human—made hazards)”或吉登斯所謂“人造風(fēng)險(xiǎn)(manufactured risk)”均強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的“人為”特征。

[2](德)貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，頁(yè)22—31。

[3]例如，何小勇、張艷娥：“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下科學(xué)理性的悖論與超越”，《科學(xué)進(jìn)步與對(duì)策》2009年第4期。

[4]例如，王錫鋅、章永樂(lè)：“專家、大眾與知識(shí)運(yùn)用——行政規(guī)則制定過(guò)程的一個(gè)分析框架”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。

[5]代表性的宣示，例如，十屆人大二次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》指出：“堅(jiān)持科學(xué)民主決策。要進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制……”。類似地，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第11條規(guī)定建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策。”

[6]美國(guó)的主流觀點(diǎn)，請(qǐng)看 National Research Council,“Risk Assessment in the Federal Government： Managing the Process”(1983)。歐盟的主流觀點(diǎn)，請(qǐng)看 European Commission，Communication on Precau- tionary Principle (2000—02—02)： http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub07en.pdf.

[7]Paul Slovic，“Risk Perception”，236 Science，280(1987).

[8]自風(fēng)險(xiǎn)分析和管理研究自20世紀(jì)70、80年代興起以來(lái)，已有不少研究者注意到專家與大眾知識(shí)的差異，但早期文獻(xiàn)比較強(qiáng)調(diào)的是大眾的不理性可能“脅制”科學(xué)，即使強(qiáng)調(diào)公眾參與，也主要是從民主價(jià)值(而非知識(shí)貢獻(xiàn))角度考慮。后來(lái)，在很大程度上歸功于如Paul Slovic為代表的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知研究，研究者們才開始尊重大眾在智識(shí)方面的貢獻(xiàn)，由此批判專家的傲慢。可參見：W.Leiss，“Three Phases in the Evolution of Risk Communication Practice”，545 ANNALS AAPSS 85—94(1996)，B. Fischhoff，“Risk Perception and Communication Unplugged： Twenty Years of Practice”，2 Risk AnaLysis 137—145(1995)。

[9]美國(guó)法學(xué)界代表性文獻(xiàn)，可參見：Cass Sunstein，Laws of Fear： Beyond the Precautionary Princi- ple， Cambridge Univ. Press 2005，pp.35—49、126—31。中國(guó)法學(xué)界代表性文獻(xiàn)，可參見王錫鋅、章永樂(lè)：“專家、大眾與知識(shí)運(yùn)用”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。

[10]例如，Wendy E. Wagner,“The Science Charade in Toxic Risk Regulation”，95 Colum. L. Rev 1613(1995).

[11]例如，Dick Taverne,“Let，s Be Sensible About Public Participation”，432 Nature 271(2004).

[12]事實(shí)上，筆者認(rèn)為，即使承認(rèn)在客觀上“事實(shí)負(fù)載價(jià)值”、“科學(xué)會(huì)被政治化”，也并不意味著我們必須從概念上放棄二分方案。

[13] 《深港西部通道接線工程環(huán)境影響報(bào)告書》、《深港西部通道深圳側(cè)接線式程方案調(diào)整影響報(bào)告書》及其《專家評(píng)審意見》和環(huán)保部門的深環(huán)批函[2003]311號(hào)和深環(huán)批函[2002]101號(hào)批復(fù)。

[14]主要包括市政府大量印發(fā)給居民的《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問(wèn)題的法律意見》和《關(guān)于環(huán)評(píng)報(bào)告幾點(diǎn)疑問(wèn)的說(shuō)明》等。

[15]主要包括《公開信》、《律師函》、《復(fù)議申請(qǐng)書》、《業(yè)主大會(huì)情況通報(bào)》等。

[16]主要包括曹筠武：“流產(chǎn)的第三方環(huán)境測(cè)評(píng)”，載《南方周末》2004年11月25日；方常君：“深圳西部通道側(cè)接線工程環(huán)保問(wèn)題走上網(wǎng)絡(luò)”，載《南方都市報(bào)》2005年5月5日；陳善哲、金城：“深港西部通道接線工程環(huán)評(píng)事件調(diào)查”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年5月16日等。

[17]主要是深圳房地產(chǎn)信息網(wǎng)業(yè)主論壇、凱迪社區(qū)貓眼看人論壇等相關(guān)網(wǎng)貼。特別是居民代表匿名發(fā)表的“對(duì)話會(huì)記錄”、居民代表施澤康和錢繩曾實(shí)名發(fā)表的《盲評(píng)環(huán)評(píng)報(bào)告》和環(huán)評(píng)師栗蘇文實(shí)名發(fā)表的《深港西部通道對(duì)話會(huì)后不得不說(shuō)的N個(gè)問(wèn)題》。深圳新聞網(wǎng)和人民網(wǎng)房產(chǎn)頻道等曾設(shè)有深圳西部通道事件專題欄目，吸引了眾多網(wǎng)民參與討論，但鏈接已不可用。

[18]包括兩位專家和一位前政府官員。未訪談居民的理由是：網(wǎng)絡(luò)論壇中數(shù)位活躍居民在事件進(jìn)行中持續(xù)發(fā)貼，已經(jīng)提供了比訪談更全面而且動(dòng)態(tài)的信息。

[19]據(jù)估計(jì)，比起不建，建西部通道對(duì)過(guò)境車輛分流深圳同期空氣污染物排放總量可減少21%。見于深圳市環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于〈深港西部通道接線工程環(huán)境影響報(bào)告書〉的批復(fù)》(深環(huán)批函[2002]101號(hào))。

[20]當(dāng)時(shí)，工程方案已經(jīng)因?yàn)?ldquo;民眾反應(yīng)強(qiáng)烈”而從最初的“全高架方案”調(diào)整為“從環(huán)保角度來(lái)看更可取的”、增加半敞開路段的組合方案，后進(jìn)一步調(diào)整為增加全封閉路段的組合方案。地方政府在事件過(guò)程中曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)，側(cè)接線工程方案公布前的這兩次調(diào)整已經(jīng)表明政府并非不重視環(huán)保，也非未“聽取民意”。但是，并無(wú)證據(jù)表明參與維權(quán)的居民早已了解此工程方案的具體信息。

[21]即使注意到專家和一般公眾參與的不同，通常也只是對(duì)專家參與作出特殊規(guī)定，并仍將這些專家參與的特殊規(guī)定放在“公眾參與”項(xiàng)下。例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，將調(diào)查公眾意見和咨詢專家意見并列為“公眾參與的組織形式”。

[22]《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第17條。

[23]《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問(wèn)題的法律意見》。

[24]后來(lái)頒行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》在這兩方面都有改進(jìn)：既規(guī)定了分三階段的信息公開要求，也規(guī)定各種公眾參與形式的具體要求。

[25]“我提到過(guò)‘原則、政策和其他種類的標(biāo)準(zhǔn)’。大多數(shù)時(shí)候我用‘原則’這個(gè)術(shù)語(yǔ)來(lái)指所有不同于規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)。” Ronald Dworkin,“The Model of Rules”，35 U. Chi. L. Rev.(1967). p.22.

[26]《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問(wèn)題的法律意見》。

[27]Lochner v. New York,198 U. S.45(1905).

[28]對(duì)此不確定性不可作絕對(duì)化的理解。主張法律不止是規(guī)則，也包括原則的法理學(xué)家德沃金曾經(jīng)指出，在反對(duì)理由不存在或不強(qiáng)大時(shí)，原則對(duì)于案件的結(jié)果也可以是決定性的。Ronald Dworkin， Taking Rights Seriously，Harward University Press 1978，p.26.而另一法學(xué)理學(xué)拉茲則進(jìn)一步認(rèn)為，這并非例外，因?yàn)樵谟行┓深I(lǐng)域，比如官員的行為規(guī)范，主要是由原則而不是規(guī)則調(diào)節(jié)的。Joseph Raz,“Legal Principle and the Limited of law”，81 Yale Law J ournal 841(1972).

[29]一般認(rèn)為，行政法上“無(wú)法律無(wú)行政”原則是對(duì)侵益行為的嚴(yán)格限制，行政機(jī)關(guān)的授益行為則可適當(dāng)放松此限制。

[30]2008年修訂時(shí)，刪除了此條并代之以：“(第17條第1款)新建、改建、擴(kuò)建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目和其他水上設(shè)施，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。”這意味著水污染項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，公眾參與部分直接適用2002年《環(huán)評(píng)法》相關(guān)規(guī)定。

[31]西部通道事件中，環(huán)評(píng)是為政府是否批準(zhǔn)側(cè)接線工程的施工而提供信息，也就是說(shuō)環(huán)評(píng)是整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目許可的一個(gè)環(huán)節(jié)。雖然事件的焦點(diǎn)只在環(huán)評(píng)中的參與，但整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目許可過(guò)程中的信息公開與公眾參與(特別是利害關(guān)系人參與)的相關(guān)具體規(guī)定也并不完備。

[32]隨后，二人聲明其提交的驗(yàn)算結(jié)果未經(jīng)清華大學(xué)環(huán)工系學(xué)術(shù)委員會(huì)的討論，因此該驗(yàn)算結(jié)論只能代表其個(gè)人意見。參見曹筠武：“流產(chǎn)的第三方環(huán)境測(cè)評(píng)”，載《南方周末》2004年11月25日；并可參見陳善哲、金城：“‘深港西部通道接線工程’環(huán)評(píng)事件調(diào)查”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年5月16日。

[33]這里有一個(gè)值得考慮的因素是，深圳市早在《環(huán)評(píng)法》出臺(tái)之前就已經(jīng)實(shí)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)審查與行政審查相分離的制度，因此深圳市環(huán)保局對(duì)于此“科學(xué)爭(zhēng)議”，立場(chǎng)相對(duì)超脫。

[34]對(duì)話會(huì)上，當(dāng)環(huán)評(píng)技術(shù)人員稱自己并非“政府”時(shí)，一位居民如此回應(yīng)：“你們做(的)環(huán)評(píng)是做為政府行為的基礎(chǔ)，你對(duì)社會(huì)要(負(fù))責(zé)任”?！渡钲谖鞑客ǖ姥鼐€業(yè)主與政府的對(duì)話——4月10日南山對(duì)話會(huì)精彩片段》http://202.108.59.80/ltphp2/topic.php?forumid=57&filename=f_1285。

[35]陳善哲、金城：“‘深港西部通道接線工程’環(huán)評(píng)事件調(diào)查”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年5月16日。

[36]參見《深港西部通道對(duì)話會(huì)后，不得不說(shuō)的N個(gè)問(wèn)題》及網(wǎng)上對(duì)此貼的回應(yīng)。http://szbbs.sznews.com/viewthread.php?tid=163223extra=&page=1。

[37]《關(guān)于環(huán)評(píng)報(bào)告幾點(diǎn)疑問(wèn)的說(shuō)明》。

[38]即在公眾參與相關(guān)法令規(guī)定已臻完善，行政機(jī)關(guān)亦不應(yīng)止步于滿足法令要求的、消極“不違法”，同時(shí)還應(yīng)基于解決問(wèn)題等現(xiàn)實(shí)考慮而超越法令要求“積極運(yùn)用”公眾參與。請(qǐng)看，葉俊榮：“環(huán)境影響評(píng)估的公共參與：法規(guī)范的要求與現(xiàn)實(shí)的考慮”，載葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，頁(yè)186—218。

[39]National Research Council, Improving Risk Communication，National Academy Press 1989, p.21.

[40]在中國(guó)，群體性抗?fàn)幦绮扇∮涡惺就确绞酵媾R“合法性困境”。請(qǐng)看應(yīng)星：“草根動(dòng)員與農(nóng)民群體性利益的表達(dá)機(jī)制——四個(gè)個(gè)案的比較研究”，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期。

[41]正是這一點(diǎn)，導(dǎo)致部分居民在與政府的交流中，提出顯然很難被接受的替代方案，即項(xiàng)目改道或停建，但這并不意味著(像有的評(píng)論者所說(shuō)的那樣)提出這些主張的居民是“不理性的”。因?yàn)榧偃缇用駛冏约旱?ldquo;專家”評(píng)估結(jié)果(而不是《環(huán)評(píng)報(bào)告》的評(píng)估結(jié)果)沒有被否決而是被確證的話，停建該項(xiàng)目也不能被指為“非理性”的決策。

[42]Niklas Luhmann, Risk, A Sociological Theory (trans. by Rhodes Barrett), Walter de Gruyter,1993.亦可見Georg Kneer，Armin Nassehi：《盧曼社會(huì)系統(tǒng)導(dǎo)引》，魯貴顯譯，巨流圖書公司1998年版，頁(yè)236。

[43]事實(shí)上，“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中專家角色與公眾參與并不像初看起來(lái)那么對(duì)立”。金自寧：“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的信息交流及其制度建構(gòu)”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。

[44](美)小羅杰•皮爾克：《誠(chéng)實(shí)代理人》，李正風(fēng)、繆航譯，上海交通大學(xué)出版社2010年版，頁(yè)16—20。

[45]P. M. Sandman，“Responding to community outrage： Strategies for effective risk Communication”，America Industrial Hygiene Association 1993.

[46]H. Otway &. Wynne,“Risk Communication： Paradigm and Paradox”，9.2 Risk Analysis,141—145(1989).

[47]盧曼強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)里的這種對(duì)系統(tǒng)的信任不同于基于“經(jīng)驗(yàn)到的、以傳統(tǒng)為保證的、鄰近世界上”的傳統(tǒng)信任(對(duì)人格的信任)。(德)尼克拉斯•盧曼：《信任：一個(gè)社會(huì)復(fù)雜性的簡(jiǎn)化機(jī)制》，瞿鐵鵬、李強(qiáng)譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第六章和第七章，頁(yè)41—51。

[48]另一機(jī)制是脫離了特定時(shí)空?qǐng)鼍暗慕涣髅浇?，如貨幣?英)安東尼•吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2000年版，頁(yè)6—8。

[49]張維迎：《信息、信任與法律》，三聯(lián)書店2003年版，頁(yè)12—13。

[50]“法律也并不是不相干的，因?yàn)榉煽蚣芎头蓪?duì)話總是在創(chuàng)造技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)決策的環(huán)境。”(英)伊麗莎白•費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，頁(yè)20。

[51]有研究表明，信息公開和公眾參與對(duì)于促進(jìn)專家及專業(yè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和中立性也是有助益的。王錫鋅：“我國(guó)公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國(guó)《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》為借鑒”，《法商研究》2007年第2期。

[52]例如：郭巍青、陳曉運(yùn)：“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的環(huán)境異議——以廣州市民反對(duì)垃圾焚燒廠建設(shè)為例”，《公共行政評(píng)論》2011年第3期；陶鵬、童星：“鄰避型群體性事件及其治理”，《南京社會(huì)科學(xué)》2010年第8期。

[53]汪勁：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之公眾參與問(wèn)題研究”，《法學(xué)評(píng)論》2004年第2期。

[54]Paul Slovic,“Perceived risk, trust and democracy”，13 Risk analysis 675(1993).

[55]Sheila Jasanoff，“Procedural choices in regulatory science”， Technology in society 17.3(1995)：279-293.

[56]David Michaels and Wendy Wagner,“Disclosure in Regulatory Science”，302 Science，2073(2003).

[57]http://bbs.szhome.com/commentdetail.aspx?id=10119761.

[58]在“專家復(fù)審”之后，居民們公布的《業(yè)主大會(huì)公示》以及部分業(yè)主表示仍然不滿的網(wǎng)上言論，均不再提及廢氣排放超標(biāo)問(wèn)題，而轉(zhuǎn)向綠化帶面積和高架橋部分噪音污染等議題。

[59]典型的代價(jià)是時(shí)間上的花費(fèi)。參見Thomas O. McGarity：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的公眾參與》，載金自寧編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，法律出版社2012年版，頁(yè)230。 　

[60]Covello，Vincent T.，Detlof von Winterfeldt，and Paul Slovic.“Communicating scientific information about health and environmental risks： Problems and opportunities from a social and behavioral perspective.” Uncertainty in risk assessment，risk management， and decision making. Springer US，1987，pp.221—239.