國家立法在國家法治化進程中的作用是基礎(chǔ)性的，一般指的是具有立法權(quán)的國家機關(guān)制定的憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章、自治條例和單行條例等。在我國，中國共產(chǎn)黨在法律制定、國家和社會事務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位已為憲法確定，是法定的。因此，不能忽視中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則和工作規(guī)則來談中國的法治工作。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，雖然黨內(nèi)規(guī)范性文件的直接效力僅適用于黨內(nèi)，但對國家的政治、經(jīng)濟和社會生活具有重要的指導(dǎo)作用，因此，一些學(xué)者建議將符合一定形式要件、具有一定作用的黨內(nèi)規(guī)范性文件稱為黨內(nèi)法規(guī)。這被中央所采納。1990年7月31日，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，明確把中國共產(chǎn)黨制定的一些章程和文件稱為黨內(nèi)法規(guī)。自此，在憲法的框架內(nèi)，中國共產(chǎn)黨拉開了黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)范化的序幕。2013年5月27日，中共中央發(fā)布了替代性的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和與之相關(guān)的程序性法規(guī)——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備密規(guī)定》，為了使黨內(nèi)法規(guī)的制定系統(tǒng)化、科學(xué)化和合理化，2013年11月27日，發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》。

雖然黨內(nèi)法規(guī)制定重點在于對公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，國家的立法重點也在管理公共事務(wù)，但是兩者的角色和定位是不同的。黨內(nèi)法規(guī)的直接約束力僅限于黨的組織、黨員行為、黨的建設(shè)、黨的運行、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的紀律等方面，直接約束對象僅是黨員和黨的機構(gòu)，與國家法律不同，不直接給國家、社會和非黨員的公民施加義務(wù)。而且黨對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)也不是通過黨內(nèi)法規(guī)來直接實現(xiàn)的，而是在中國法治的框架下，通過法律所認可的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，如做出立法建議、人事建議等，來間接實現(xiàn)的。因此擔(dān)心允許黨內(nèi)制定法規(guī)會導(dǎo)致黨政不分、黨國不分是多余的。相反地，黨內(nèi)法規(guī)越齊全，規(guī)定越具體，它對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，就越規(guī)范，就越符合黨在中國法治框架內(nèi)活動的要求。如果超越黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定違規(guī)行使公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不僅國家的法治框架難以包容，恐怕黨內(nèi)法規(guī)也不會答應(yīng)。

目前，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多，涵蓋面廣泛，中國特色的執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)基本形成。從實效來看，黨內(nèi)法規(guī)對于促進黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化、提升黨對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)能力、轉(zhuǎn)變黨和國家機關(guān)工作作風(fēng)及社會的風(fēng)氣等方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)的稱謂、黨內(nèi)法規(guī)的事實存在和事實作用不僅得到黨內(nèi)認可，并已得到法學(xué)界的尊重。但由于擔(dān)心社會產(chǎn)生誤解，認為黨內(nèi)法規(guī)會替代或者沖擊國家立法，目前執(zhí)政黨僅使用“黨內(nèi)法規(guī)制定”而不是“黨內(nèi)立法”的措辭，可見非常謹慎。

雖然黨內(nèi)法規(guī)制定和國家立法在主體、范圍、對象、重點和方法上有區(qū)別，但是由于黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會開展工作，兩者的規(guī)定主體對象或者事項有的時候是銜接的，有的時候是重合的。如對黨員公職人員的管理，因為身份競合，兩者都有管理權(quán)，因此不能排除兩者互助甚至聯(lián)合起來制定規(guī)范性文件的可能。

互助起來制定規(guī)范性文件是指黨內(nèi)法規(guī)或者國家立法在制定時強調(diào)對方的地位和作用，如黨內(nèi)法規(guī)強調(diào)國家法律的普適地位和作用，國家法律強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。具體的例子有，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》強調(diào)國家憲法的根本大法作用；憲法宣告中國共產(chǎn)黨的事實領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)定要堅持社會主義制度。但是由于受制于各自的角色，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和國家立法機關(guān)難以為對方規(guī)范的對象施加責(zé)任，因此互助起來立法作用有限。在此背景下，為了高效地解決政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)問題，強化黨和政府的責(zé)任，在這些銜接或者重合的領(lǐng)域，適度的黨政聯(lián)合立法的方式受到重視。

迄今為止，中共中央和國務(wù)院、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了數(shù)量眾多的文件，內(nèi)容涉及機構(gòu)建設(shè)與管理、黨政人員管理、反對腐敗、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品安全、教育發(fā)展、衛(wèi)生發(fā)展、水利發(fā)展、發(fā)展改革等方面。如1997年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》；1999年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》；2011年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》；2013年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，等等。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，條例和規(guī)定屬于黨內(nèi)法規(guī)，但是決定不屬于黨內(nèi)法規(guī)。參照法理邏輯，它們屬于重要領(lǐng)域的法規(guī)性規(guī)范性文件，其制定也應(yīng)納入廣義的黨內(nèi)法規(guī)制定范疇。上述規(guī)范性文件既適用于黨內(nèi)活動，也適用于國家活動，并為國家和地方立法的立、改、廢奠定了基礎(chǔ)。事實證明，適度的黨政聯(lián)合立法可以最迅速和最有效地推進國家和社會改革、治理中出現(xiàn)的問題。

適度的黨政聯(lián)合立法的基礎(chǔ)，一是現(xiàn)實存在兩者共同關(guān)心的問題，二是現(xiàn)實存在的問題與兩者的職能都有關(guān)，三是兩者聯(lián)合立法能夠更有效地解決問題。如目前，我國面臨很突出的公共安全問題，主要包括安全生產(chǎn)問題、消防安全問題、環(huán)境污染問題、生態(tài)破壞問題、食品安全、藥品安全等問題。這些最基本的民生問題不僅涉及當(dāng)代人的生存和發(fā)展，還涉及后代人的生存和發(fā)展，社會極為關(guān)心。這些問題的出現(xiàn)，政府有責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)政府的執(zhí)政黨也有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此需要黨和政府共同挑起民生這一重擔(dān)。為此，需要建立黨政聯(lián)合立法制度，用最嚴謹?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(zé)，督促地方黨委履行好執(zhí)政責(zé)任，力使地方政府履行好監(jiān)管責(zé)任。

目前，雖然國家在這些領(lǐng)域加強了立法，數(shù)量不少，也在政府內(nèi)部成立了領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或者協(xié)調(diào)機構(gòu)，如國務(wù)院成立了食品安全委員會及其辦公室，但是作用有限，不僅社會不滿意，政府官員也有不滿。如2014年1月8日，監(jiān)察部就5起危害食品安全責(zé)任追究典型案例發(fā)出通報，要求各級監(jiān)察機關(guān)加強監(jiān)督檢查，督促地方政府和相關(guān)部門認真履行食品安全監(jiān)管職責(zé)，但是，這5起案件無一涉及黨委的責(zé)任。因此，需要中央和地方加強黨政同責(zé)的聯(lián)合立法，突出黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用和不發(fā)揮作用的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，使黨委的權(quán)力和責(zé)任相匹配。由于黨有執(zhí)政和負責(zé)的事項，政府也有監(jiān)管和負責(zé)的事項，提黨政同責(zé)立法不等于黨政不分，也不是說兩者的監(jiān)管對象、內(nèi)容和方式完全一樣，而是指在民生領(lǐng)域，兩者都應(yīng)基于各自的角色，共同做好工作。

在公共安全領(lǐng)域，按照中央的要求，一些地方黨委和政府開始探索和試行黨政同責(zé)的聯(lián)合立法。如在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，針對2013年重特大安全生產(chǎn)事故多發(fā)的實際，習(xí)近平總書記提出，管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，從頂層設(shè)計上提出黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和齊抓共管的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)構(gòu)架，該要求得到了地方黨政聯(lián)合立法響應(yīng)。

盡管食品藥品安全、環(huán)境安全、安全生產(chǎn)等問題的內(nèi)容不太一樣，但公共安全領(lǐng)域的黨政同責(zé)立法都有趨同的地方，如：黨委的主要負責(zé)人對本地區(qū)的公共安全保障工作負總責(zé)，并與政府的負責(zé)人同為安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人；黨委常委會每年至少研究公共安全保障工作；黨委常委分管或者聯(lián)系公共安全保障工作；把公共安全保障工作納入各級黨委和黨委成員年度綜合考核的重要內(nèi)容，把考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據(jù)；要求建立健全黨政一把手親自督辦制度，等等。

強調(diào)民生領(lǐng)域的黨政同責(zé)立法，可以進一步強化中國共產(chǎn)黨的負責(zé)意識，鞏固其負責(zé)基礎(chǔ)，提升其負責(zé)能力，中國特色社會主義法治和中國特色社會主義民主政治的優(yōu)越性也因此可得到更大程度的彰顯。