原標題：以完善預算體系和公開作為財稅體制改革的重頭戲

今天上午九點，國務院總理李克強向十二屆全國人大二次會議作政府工作報告，報告對2014年的政府工作進行了系統(tǒng)部署。新一屆政府的《工作報告》有哪些特點？我國今年改革將有哪些新動向？人民網(wǎng)記者第一時間連線央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君進行解讀。

王雍君指出，政府工作報告明確提出要“抓好財稅體制改革這個重頭戲”，這與十八屆三中全會《決定》對財稅體制的戰(zhàn)略定位十分契合。《決定》將財政體制視為國家治理的重要支柱和國家長治久安的制度保障。與此相響應，政府工作報告特別強調(diào)了財稅體制改革的重要性，涉及政府預算、稅收、政府債務、轉移支付改革等關鍵方面，但重心顯然放在政府預算制度的改革，而主基調(diào)則被清晰定位為預算完整性（“全口徑預算”）和預算公開，其中蘊含的三個要點有必要仔細解讀。

王雍君談到，首先，中國未來財稅體制改革的重心和焦點，將日益轉向政府預算制度。在經(jīng)歷20多年高速增長的背景下，政府早已從當年財政上的貧困政府迅速轉變?yōu)楦辉Ｕ?，但財政資源的雄厚實力并未相應轉化為執(zhí)政能力和施政能力。究其根本原因，在于預算制度改革的嚴重滯后，導致各級政府始終未能突破資源利用能力瓶頸，同時財政領域的腐敗、尋租和浪費日趨嚴重。財政資源的相對富足和利用能力的不足，反過來又促使各級政府在更高程度上依賴“保投入”的陳舊觀念，績效觀念和嚴謹有序的財政控制觀念始終未能占據(jù)主導地位。若想有所突破，中國須大刀闊斧地改革預算制度。

王雍君認為，與財政制度的其他板塊不同，預算制度承載了財稅體制的所有關鍵功能，包括控制、政策、管理和參與功能。這些功能正是國家治理和政府執(zhí)政的基石。就現(xiàn)狀而已，預算制度的這些功能相當薄弱，這是導致各級政府施政能力難以系統(tǒng)持久提升的主因。沒有走上正軌的預算制度改革，任何形式的政府改革都難以真正奏效，國家治理體制的改革也無法步入正軌。鑒于預算本身就是政府的重要組成部分，沒有成功的預算改革，很難想象會有成功的政府改革、政治改革和治理改革。預算改革既是公共管理改革、更是政治改革的理想切入點，實有必要高看一眼。目前低看、漏看和誤看預算改革的傾向依然很嚴重。政府工作報告對預算改革的強調(diào)，有助于糾正這種傾向。

其次，預算改革最緊迫、最重要和最優(yōu)先的課題，就是確保預算的完整性，即政府工作報告表述的“全口徑預算管理”。王雍君談到，完整性支撐了預算制度的所有功能。時至今日，國人對預算完整性的理解仍然相當不完整，這是特別需要糾正的誤解。完整意義上的預算完整性至少包括兩個關鍵層面：預算程序的完整性，即所有涉及公款的決定，都必須在法定預算程序上做出和籌劃，包括向立法機關報告、經(jīng)立法機制審查和批準；預算信息的完整性，即預算文件應全面披露政府活動的范圍和細節(jié)，只有那些涉及國家機密和安全等特定事項例外。這些涉及公款的事項不僅包括常規(guī)性事項，也包括或有負債和突發(fā)事件等非常規(guī)事項。

王雍君認為，政府工作報告特別提及了旨在增強預算全面性的三個要點：把所有政府性收入納入預算；把地方政府性債務納入預算管理；推行政府財務報告制度。若能精心設計和成功實施這些改革，預算完整性將得到實質性改進，還可為拓展全面性創(chuàng)造有利條件。沒有預算的完整性，預算的控制功能、政策功能、管理功能和參與功能，都會失去根基，提升執(zhí)政能力與施政能力的努力也將被大打折扣。這就是為何增進完整性應作為預算改革最優(yōu)先事項的原因。

最后，王雍君談到，預算透明度應作為僅次為預算完整性的改革事項對待。政府工作報告強調(diào)了改進透明度的幾個關鍵方面，主要包括：各級政府都要向社會公開其預算和決算；部門預算要逐步公開到基本支出和項目支出；所有財政撥款的“三公”經(jīng)費都要公開；建立政府綜合財務報告制度。這些內(nèi)容（尤其是第四項）與增進預算完整性緊密相連。首要的是預算完整性。沒有完整的預算程序與預算信息，預算公開的范圍也將相應受限。預算公開也有助于信息使用者做出評估和判斷，包括了解哪些政府活動沒有進預算，從而有助于約束政府增進預算完整性。