因此，FOCJs要求政府按功能的需要而設定，不是一成不變的，而是具有相當大的彈性；并且居民偏好的多樣性決定了功能的多樣性和層次性，從而也決定了相應轄區(qū)的多樣性和層次性；單個轄區(qū)可能是單一功能的，多個轄區(qū)就構成了多個功能。不過，由于多個轄區(qū)政府的共存，就必然導致FOCJs是交疊的和競爭性的。在Frey等人看來，FOCJs本質上是轄區(qū)因為具有征稅權，能夠對自己的成員進行征稅。同時這種轄區(qū)不同于傳統意義上的轄區(qū)，FOCJs是可變的，隨功能的變化而變化；并且FOCJs是由居民自由選擇出來的，如果居民都不選擇某個功能轄區(qū)，那么這個轄區(qū)也就沒有存在的理由。FOCJs最大限度地實現了居民的用手投票和用腳投票權，并且如Frey等人強調的，這種以功能為基礎的彈性轄區(qū)，既能夠實現生產和消費的規(guī)模經濟，也有利于創(chuàng)新，從而改善了公共服務的提供，并且校正了公共領域的信息不對稱，減少了公共物品供給上的搭便車行為。盡管這種思路比較理想化，沒有考慮轄區(qū)之間、轄區(qū)內部的交易成本，以及公共品供給中的規(guī)模經濟問題、居民的流動成本問題等，但其中有一些提法還是具有非常重要的借鑒意義：

首先，基層政府應該數量較多，且每個政府提供專業(yè)化的功能。傳統的政府體制下，基層政府和其他較高層級的政府一樣，按多任務目標設計，呈現出一種“麻雀雖小，五臟俱全”的格局。這樣一種政府結構非常容易導致權力固化，以及相應的權力邊界和轄區(qū)邊界的固化，必然會帶來官僚機構的自我膨脹。如果把基層政府功能化，而非多任務化，同時把原有的基層政府按功能分拆，增加其數量，那么政府間的競爭就會加劇，而居民的權力就會在流動中得到改善。同時，這種功能化還可以遏制政府的官僚化。

其次，賦予轄區(qū)一定的靈活性。所謂轄區(qū)靈活性，就是按照居民公共品需求來設置轄區(qū)，從而吸引居民自愿流入選擇該轄區(qū)政府。如果居民不愿在該轄區(qū)，那么又可自愿流出。居民的流動決定了轄區(qū)的存在和規(guī)模。比如，現在城市農民工子女的教育問題一直沒有得到很好的解決，因為現有的所有方案都局限在固定的當地教育部門，并沒有靈活性。當地教育部門的本位利益和官僚化使得解決這樣一個問題非常之困難。如果按照功能化政府的思路，就可以圍繞農民工子女問題建構一個功能性政府，和當地教育部門競爭。這樣一來不僅可以遏制當地教育部門的壟斷，而且還可以賦予農民工實際的權利。

再次，功能化政府還可以幫助我們實現區(qū)際間協調組織的創(chuàng)新。現有的區(qū)際間協調組織都是基于各地政府部門，抽調人員組成的臨時性組織，或者松散型的組織。這種組織在實際的政府間關系協調方面基本上沒有用處。最終都需要更高一級政府領導出面來解決該問題。按照功能性政府的思想，區(qū)際間組織可以按照區(qū)際間公共品需求設定，是某種特定功能的政府組織。比如就一條河流來說，河流的水資源利用就可以納入該組織。目前實際上也存在類似的機構，比如長江等河道管理部門。那么為什么這些部門仍然很難起作用呢？很簡單，按照功能性組織的理念，利用河道的居民應該自愿加入該組織并且納稅，進而行使投票權，只有這樣該功能性組織才能夠真正起作用。而現行的跨區(qū)域部門都缺乏這方面的功能，因而也就無法真正提供功能性產品。

最后，功能化政府的另一個含義就是政府部門的“俱樂部化”。如果是沿著這一思路，那么地方經濟的社區(qū)參與型治理（王敬堯，2006）就可以得到更好的實現。所謂俱樂部化，就是原先的一些政府部門按照功能化設計，就不應該作為一種擁有強制性權力的部門而存在。原先的政府機構可以縮小，更多的部門可以按照功能化建構，并形成功能導向的部門。早期行業(yè)協會的設立就符合這一思路。但遺憾的是，行業(yè)協會保留了原先政府的權力邊界，并沒有真正按照俱樂部的形式運轉，這就使得成員缺乏相應的權利。功能化政府的設計理念不僅要求進一步把一些政府部門分離出來，而且要求分離出來以后所設立的功能化政府部門要符合俱樂部的各項要件。

當然，上述看法和FOCJs的本質是完全不同的。但其中的一些思想可以運用到對現行政府體系的漸進式改革當中，不僅可以縮小政府規(guī)模，提高對政府的約束力，而且可以讓居民獲得更有效的權利，并改進政府的績效。

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Local Government Governance: Decentralization, Competition and Transformation

Zhou Ye'an

Abstract: Looking at the past 30 years, China's reform and opening up has essentially been a process of decentralization, in which local governments played a key role. Though the existing decentralization in the fiscal sector and competition among local governments has contributed greatly to China's sustained and rapid economic growth, it has brought about many problems due to the extensive growth model, such as economic volatility, waste of resources, and insufficient supply of public goods. To realize economic restructuring, we need to break new ground in innovation. The innovation means more than technological progress, or rather, it is the innovation in decentralization and local government competition. To encourage local governments to realize the transition, an innovation-oriented governance mechanism must be established, which includes reasonable decentralization, healthy competition among local governments and the establishment of a sound functional trans-regional institutions.

Keywords: competition among local governments, decentralization, progressive reform, local governance, transformation

周業(yè)安，中國人民大學經濟學院教授、博導。研究方向為行為和實驗經濟學、公共經濟學。主要著作有《創(chuàng)新型國家與政府行為》、《金融市場的制度與結構》、《微觀經濟學：行為、制度和演化》（譯著）等。