十八屆三中全會全面深化改革的《決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。那么，什么是國家治理及其現(xiàn)代化？為什么要推進國家治理現(xiàn)代化？ 又該如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化呢？

一、什么是國家治理及其現(xiàn)代化？

國家治理的概念是在揚棄國家統(tǒng)治與國家管理兩個概念基礎(chǔ)上提出的一個新概念。

國家統(tǒng)治是國家政權(quán)依靠國家暴力運用強制壓制控制等專政的方式來維護公共秩序。國家統(tǒng)治又被稱為政治統(tǒng)治，它建立在階級分裂、階級斗爭的基礎(chǔ)上，本質(zhì)上是一種階級統(tǒng)治，體現(xiàn)的是國家的階級性。革命階級要想取得政治統(tǒng)治地位，必須揭露舊國家的階級統(tǒng)治本質(zhì)并砸碎舊的國家機器。國家管理強調(diào)國家的公共性，它是國家政權(quán)在處理社會公共事務(wù)過程中對各種投入要素的優(yōu)化組合和高效利用以實現(xiàn)國家利益和國民利益等社會公共利益的最大化。國家管理又被稱為公共管理。公共管理的專業(yè)性和職業(yè)化程度隨著社會復(fù)雜程度的提高在逐步增加。取得政權(quán)的階級更加重視國家管理。

國家治理的概念是現(xiàn)代國家所特有的一個概念，它是在揚棄國家統(tǒng)治和國家管理概念基礎(chǔ)上形成的一個概念，它吸收了治理和善治理論與公司治理理論的合理內(nèi)容。國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者在一個國家的范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進公共利益維護公共秩序。國家治理的概念繼承了國家統(tǒng)治和國家管理概念的某些要素，如以維護公共秩序增進公共利益為目的，以國家對暴力的合法壟斷為后盾并將強制性力量的使用作為最后的手段，強調(diào)合作管理中專業(yè)性和職業(yè)化的重要性等。

國家治理的概念又有其獨特性。首先，它凸顯了國家政權(quán)的管理者向國家政權(quán)的所有者負責(zé)并可以被后者問責(zé)這一問題的重要性。其次，它強調(diào)國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者、政府、市場、社會等多種治理機制合作管理的重要性。最后，它把增進公共利益同維護公共秩序放在了同等重要的地位，實現(xiàn)這兩個目的的能力是國家治理能力最重要的體現(xiàn)。

國家治理水平有高低優(yōu)劣和有效與失效之分。高水平的、優(yōu)質(zhì)的、有效的國家治理，應(yīng)該是國家的管理者向所有者負責(zé)的國家治理、多元行動者協(xié)商協(xié)議協(xié)同基礎(chǔ)上的國家治理、政府治理、市場治理、社會治理機制合作互補的國家治理、公共利益得到增進、公共秩序得到維護的國家治理。反之則為劣質(zhì)的、低水平的甚至是失敗的國家治理。

國家治理體系及其運行過程的發(fā)達順暢程度直接影響著國家治理的水平。

國家治理體系( State Governnance System，SGS) 是一個以目標體系為追求，以制度體系為支撐，以價值體系為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性功能系統(tǒng)。國家治理體系可以圖示如下( 見圖1) 。

國家治理體系的目標體系由三大目標組成，即可持續(xù)發(fā)展、民生與民權(quán)的改善和可持續(xù)的穩(wěn)定。國家實現(xiàn)這三大目標的績效，即實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的績效、改善民生與民權(quán)的績效和實現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定的績效，構(gòu)成國家治理績效的主要內(nèi)容。國家治理能力主要表現(xiàn)為實現(xiàn)這三大目標的能力。國家治理的制度體系，主要由11 類機構(gòu)或個人行動者等治理主體以及塑造他們行為的規(guī)則和程序等11 根制度支柱組成，他們共同支撐著國家治理目標體系，共同完成著國家治理的目標任務(wù)，因此應(yīng)當均衡發(fā)展。國家治理的核心價值體系則構(gòu)成國家治理體系的基礎(chǔ)，核心價值體系在各類機構(gòu)和個人行動者和規(guī)范其行為的規(guī)則和程序體系中內(nèi)化和普及化的程度，直接影響著這些行動者的行為選擇和行為方式，影響著規(guī)則和程序的執(zhí)行力度。現(xiàn)代善治的基本價值構(gòu)成國家治理的核心價值體系，他們是： 合法性、透明、參與、法治、回應(yīng)、責(zé)任、效益、廉潔、公正、和諧。

國家治理過程是國家治理體系不斷順利運轉(zhuǎn)的一個動態(tài)的過程，是各類國家治理主體在國家治理過程中有效履行自身功能的過程?？梢詮闹黧w結(jié)構(gòu)與功能的角度，將國家治理體系運行流程圖示如下( 見圖2) 。

國家治理過程的流程是國家政權(quán)的所有者和利益相關(guān)者向國家政權(quán)的管理者提出利益訴求并提供必要的支持如投票、服兵役、納稅、守法、參與政治等，執(zhí)政黨和國家官員等管理者在接收上述輸入后通過利益綜合、精英錄用、政策制定與執(zhí)行、信息溝通、政治社會化等過程轉(zhuǎn)換為公共政策產(chǎn)品，這些公共政策產(chǎn)品包括資源提取、分配與再分配、行為監(jiān)管、象征性符號輸出等類型以滿足自由、安全、福利、團結(jié)等社會公共需求。政策執(zhí)行效果在多大程度上滿足了社會公共需求達到了政策目標，需要通過相對獨立的評估評價反饋給決策當局影響其下一波的政策調(diào)整或政策延續(xù)，同時也影響輸入端的治理主體的信任與支持及利益訴求的表達。

現(xiàn)代國家治理體系是一種強有力的、負責(zé)任的和受紀律約束的國家治理體系。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的衡量標準至少有這么四條：第一，國家治理的民主化。人民成為國家政權(quán)的所有者( 主權(quán)在民) ，能夠通過合法的渠道直接地或者通過自己選舉的代表參與決策、執(zhí)行和監(jiān)督等國家治理的全過程，并擁有追究國家政權(quán)管理者責(zé)任的制度化手段。第二，國家治理的法治化。無論是國家政權(quán)的所有者、管理者還是利益相關(guān)者參與國家治理的行為，都應(yīng)納入法治化的軌道合法理性地進行； 國家公共權(quán)力的運行也受到憲法和法律的限制和約束。規(guī)則和程序之治代替人治。第三，國家治理的文明化。國家治理中更少的強制，更多的同意； “寓管理于服務(wù)之中”，以服務(wù)換服從； 更多的對話協(xié)商溝通合作，更少的獨斷專行； “更多地激發(fā)權(quán)能，更少的排斥和歧視”； 更少的他治，更多的自治。第四，國家治理的科學(xué)化。各類治理主體( 上述11 類機構(gòu)和個人行動者) 擁有更多的自主性，他們履行各自功能的專業(yè)化和職業(yè)化分工程度不斷提高，執(zhí)政黨和政府行政機關(guān)協(xié)調(diào)其他治理主體的能力和進行戰(zhàn)略和政策規(guī)劃的能力不斷提高，形塑各類治理主體互動行為的規(guī)則和程序的有效性不斷增強。現(xiàn)代國家治理體系建立在政治與行政、政治與法律、政治與經(jīng)濟、咨詢參謀與政治決斷、國家與社會的相互分離和各類治理主體專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，同時政黨、政府、法律、市場、社會等多元化的治理機制也得到充分的發(fā)展，各類治理主體之間對話協(xié)商溝通合作的互動網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達，決策咨詢系統(tǒng)高度發(fā)達。

二、為什么要推進國家治理現(xiàn)代化？

改革開放35 年來，中國的現(xiàn)代化建設(shè)進入一個高速發(fā)展的“黃金時期”，成就斐然，舉世公認。中國已經(jīng)進入了從現(xiàn)代化的早期階段向后期階段邁進的新的歷史時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場化、全球化浪潮有力地沖擊著現(xiàn)有的國家治理體系并挑戰(zhàn)著當下的國家治理能力，社會大轉(zhuǎn)型推動著國家治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化。

首先，現(xiàn)有的黨和政府強勢主導(dǎo)的發(fā)展模式遭遇瓶頸已難持續(xù)，現(xiàn)有的強力維穩(wěn)消極管控的維穩(wěn)模式遭遇困境難以持續(xù)。改革開放之后黨和政府通過政府投資、銀行向國有企業(yè)注資、發(fā)行公債、土地財政、特定產(chǎn)業(yè)政策傾斜、行政審批等途徑來直接配置資源或操縱資源流向，市場機制在配置資源中的作用難以發(fā)揮，私人經(jīng)濟部門在國有經(jīng)濟壟斷格局下生存維艱。這種高投入、高消耗、低效益的國家投資拉動型經(jīng)濟增長模式已經(jīng)難以為繼。近年來隨著維穩(wěn)成為頭等大事，依靠國家暴力來強力維穩(wěn)、依靠財政花錢來購買一時的穩(wěn)定、依靠各級領(lǐng)導(dǎo)大接訪來平息群眾鬧事行為的做法日漸流行。強力維穩(wěn)帶來的是民間仇官情緒的積累和群體性事件的層出不窮，花錢買穩(wěn)所導(dǎo)致的要求政府賠錢的“刁民”越來越多，信訪不信法導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)接訪越多信訪越多的惡性循環(huán)。維穩(wěn)成本的迅速攀升，鬧事和上訪群眾越來越多致使各級領(lǐng)導(dǎo)不堪重負，民間的暴戾之氣和暴力行為也愈演愈烈，可持續(xù)的穩(wěn)定似乎也越來越遠。實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展和可持續(xù)的穩(wěn)定迫切要求國家治理轉(zhuǎn)型。

其次，全能全控的集中化的國家管理模式導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展的活力遞減，改革創(chuàng)新的動力衰減。各類治理主體只有享有自主權(quán)和自由活動空間，權(quán)益得到保障，才愿意去競爭，愿意去創(chuàng)新，經(jīng)濟社會發(fā)展才有活力。但近些年來一些黨政部門受擴權(quán)爭利沖動的驅(qū)使，不斷擴大自己的管轄范圍和管轄權(quán)力，將越來越多的資源分配權(quán)和行政審批權(quán)掌握在自己手中，在尋租獲利的同時將事權(quán)和責(zé)任外推下移，全能全控的集中化的國家管理模式再度復(fù)興。擴權(quán)爭利動機驅(qū)使下黨政職能部門編織的管控經(jīng)濟社會之網(wǎng)日益嚴密，地方、基層、企業(yè)、民間組織的自主權(quán)和自由活動空間都在壓縮，自主創(chuàng)新日益艱難，經(jīng)濟社會發(fā)展活力明顯減少。