住房既具有商品的屬性，又具有公共物品的屬性，這決定了國家在住房政策中，要兼而考慮經(jīng)濟發(fā)展與權(quán)利保障雙重的因素。因此，正如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2010〕4號）文中所總結(jié)的那樣，我國現(xiàn)階段住房政策是為了“實現(xiàn)保增長、擴內(nèi)需、惠民生”的目標(biāo)，一方面要考慮維持住房產(chǎn)業(yè)的繁榮，拉動經(jīng)濟增長，保持內(nèi)需，另一方面要避免住房市場過度膨脹帶來公民居住生活的侵害，進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，在保障的同時還寄希望于保障房建設(shè)也能拉動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同一項手段中往往包含著多重的政策目標(biāo)。這種多元目標(biāo)指導(dǎo)下的住宅政策，如何衡量手段選擇和政策目的之間的匹配，就成為非常專業(yè)的經(jīng)濟學(xué)、社會政策研究的問題，需要進(jìn)行嚴(yán)格的分析和評估，, 在政策設(shè)計上必須依賴專業(yè)的政策評估以實現(xiàn)專業(yè)性的經(jīng)濟目標(biāo)，在制度形成過程中必須依靠多元的利益表達(dá)機制，來賦予“目的”正當(dāng)性、合理性，并使多元的目的得到均衡的實現(xiàn)。

此外，由于住房保障無論是實物還是金錢上的補助，都需要花費大量金錢，對國家財政壓力巨大，但現(xiàn)代國家已經(jīng)認(rèn)識到，社會的弱者很多是來自于現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟制度本身的結(jié)構(gòu)性問題，所以人們大多認(rèn)同，作為人之為人的基本尊嚴(yán)，應(yīng)通過對其他納稅人施加金錢上的負(fù)擔(dān)，來使這一部分生活弱者的權(quán)利得到保障，滿足“基本住房需要”。但是，最基本的需要之上，國家使用全體納稅人的稅收來保障一部分人權(quán)利，保障到何種程度，如何平衡納稅人的財產(chǎn)限制與被保障者的權(quán)利，以及政府權(quán)力膨脹與市場自由效率之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)依靠政策形成過程的多元利益表達(dá)機制來實現(xiàn)，必須使納稅人的代表、不同層次住房保障需求人群、經(jīng)濟政策領(lǐng)域的專家等通過民主的程序來實現(xiàn)最佳的政策結(jié)果。

其實，這正是社會法治國家的基本原理所要求的。為了實現(xiàn)社會國家的目標(biāo)，國家權(quán)力往往急劇擴張，民主制則是約束國家權(quán)力侵犯基本人權(quán)的良方。君主專制時期和社會主義國家時期，以君主權(quán)力和國家權(quán)力自上而下實現(xiàn)“全體主義式社會國家”，在實現(xiàn)全民福利的同時，也侵害了公民的自由權(quán)?，F(xiàn)代福利國家僅以憲法上的基本權(quán)、在違憲審查中對立法者形成義務(wù)的審查、以及對行政機關(guān)行政裁量的限制，難以達(dá)到真正法治的精神，而以必須配置以規(guī)范、合理、實質(zhì)的民主制來制約社會國國家權(quán)力的濫用。

具體而言，民主制原理要求制定住房保障政策的過程必須是全國公民的政治過程，而不能由國家專斷。住房保障屬于社會中弱者的少數(shù)派的利益，憲法所確立的立法程序不僅應(yīng)明確多數(shù)派的位置，而且也要保障少數(shù)派的位置。民主制的政治過程中必須留有追求多樣政治目標(biāo)的余地，不僅以多數(shù)派的政治支配為根據(jù)，而且要保障多數(shù)派少數(shù)派之間變動的可能性。

而我國現(xiàn)今住房保障制度的形成中，權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)國務(wù)院和地方各級人民政府及其建設(shè)部門起到了主導(dǎo)作用?？v觀1998年住房制度改革至今的住房保障政策的出臺，無一不是由國務(wù)院通過國務(wù)院文件的形式或通過國務(wù)院常務(wù)會議確立主要的政策方向和內(nèi)容，各地方人民政府再結(jié)合地方具體情況貫徹執(zhí)行。而國務(wù)院所主導(dǎo)的政策制定過程中，國家將房地產(chǎn)業(yè)作為重要經(jīng)濟支柱，長期主導(dǎo)政策的方向，國務(wù)院的各部委中主導(dǎo)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的部門在政策制定中也占據(jù)更重要的位置，即使在以保障為主要方向的政策制定中，也是由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)，主持福利工作的民政部門和勞動社會保障部門卻顯有發(fā)言權(quán)，而住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的職責(zé)分配中，盡管2008年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》中將承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的責(zé)任作為首要職責(zé)，但與其承擔(dān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和房地產(chǎn)市場秩序監(jiān)管等職能相比較，住房保障所帶來的部門利益明顯要少，因此，建設(shè)部門內(nèi)部對住房保障工作可能也少有積極性。地方人民政府作為住房保障政策的制定者，土地出讓財政收入的利益和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟貢獻(xiàn)的利益對政策的內(nèi)容起著主導(dǎo)作用。從而，在行政機關(guān)內(nèi)部決策的前提下，平衡不同部門的發(fā)言權(quán)、加強住房保障機構(gòu)的利益表達(dá)機制也許是改善我國城市居民“基本住房需要以上”的住房權(quán)利的現(xiàn)實之徑。

四、結(jié)語

綜上所述，面對2004年以來我國住房市場的高度市場化和住房價格高漲現(xiàn)象，中央和各地方政府出臺了一系列調(diào)控政策試圖對住房市場進(jìn)行規(guī)制，同時強化了保障性住房供給的制度。然而這些政策往往由不同的行政部門分別決策，并隨著國家經(jīng)濟形勢的變化不斷調(diào)整，臨時而且分散。毫無疑問，住房本身的商品性質(zhì)決定了對住房市場的干預(yù)是典型的經(jīng)濟政策選擇，而居住保障作為基本人權(quán)又賦予了其福利政策的特征，從而，國家對住房市場的規(guī)制，無論是消極的干預(yù)還是積極的提供，都復(fù)雜地融合了不同的政策目的，這也使政策的決策者在“綜合考慮經(jīng)濟和社會因素——基本人權(quán)法定保障”、“廣泛裁量（政策形成自由）——羈束”之間徘徊。本文試圖通過“基本生活”、“基本住房需要”的概念，打通住宅政策設(shè)計的裁量性與住房權(quán)利保障的隔閡，確立國家最低限度的保障義務(wù)，并提出政策決策過程中民主要素是解決基本住房需要以上中低收入群體住房保障問題的根本途徑。

論國家住房保障義務(wù)的構(gòu)成_凌維慈.pdf

注釋:

本文為上海哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“給付行政背景下中國住房保障法律制度研究”（2011BFX008）的研究成果之一。

[1] 住宅價格的高漲以及針對低收入者公共住宅的缺乏導(dǎo)致住宅消費的支出成為中低收入城市居民沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，并帶來了就業(yè)人員創(chuàng)造力下降、銀行不良貸款增加、耕地資源減少、乃至社會貧富差距進(jìn)一步擴大等一系列嚴(yán)重的社會問題。

[2] 經(jīng)濟適用房和廉租房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時有調(diào)整，但標(biāo)準(zhǔn)與保障目的之間的關(guān)系并不明確。例如上海市長韓正在報告市政府2010年度上半年工作情況時透露，2010年下半年上海將再次放寬廉租房住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。收入標(biāo)準(zhǔn)在人均月收入960元的基礎(chǔ)上，放寬到1100元，力爭全年新增廉租受益家庭2.1萬戶。

[3] 1988年《國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》文件中所確立的住房制度改革目標(biāo)。

[4] 1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中明確提出“停止住房實物分配”，至2000年，根據(jù)當(dāng)時建設(shè)部部長俞正聲在國務(wù)院新聞辦公室舉辦的記者招待會上的通報，他認(rèn)為以《在京中央和國家機關(guān)進(jìn)一步深化住房制度改革實施方案》8月出臺為標(biāo)志，幾十年的住房實物分配制度被畫上了句號。

[5] 以上海為例，到2008年，根據(jù)上海統(tǒng)計局年鑒的數(shù)據(jù)，每百戶城市居民家庭房屋產(chǎn)權(quán)構(gòu)成中，盡管有37.8%的住房屬于“房改私房”，但仍有17.4%的住房為“租賃公房”。

[6] 以此體系為主線的住房保障制度以外，還有集中成片棚戶區(qū)的改造、舊住宅區(qū)綜合整治農(nóng)民工居住條件的改善等補充的保障措施以及未私有產(chǎn)權(quán)化的公房租賃、公積金、房產(chǎn)交易稅收等穩(wěn)定住房價格的政策同樣也具有居住保障的目的和功能。

[7] 例如2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》中提出了住房限購措施，并進(jìn)而在2012年、2013年得到強化。2011年1月28日，上海市和重慶市分別制定征收房產(chǎn)稅的實施細(xì)則。

[8] 參見2008年中國人民銀行新聞發(fā)言人對記者提問調(diào)整貸款政策背景的回答：“當(dāng)前國際金融市場劇烈動蕩，世界經(jīng)濟增長明顯放緩，國際經(jīng)濟環(huán)境中不穩(wěn)定因素明顯增多。為應(yīng)對國際金融危機對我國可能產(chǎn)生的影響，支持?jǐn)U大內(nèi)需，提高對居民購買普通自住房的金融服務(wù)水平，保障民生，按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，人民銀行對商業(yè)性個人住房信貸政策適時進(jìn)行了調(diào)整”，登載于http://www.chinanews.com.cn/cj/kong/news/2008/10-22/1421974.shtml，2010年5月26日訪問。

[9] 人民銀行2006年發(fā)布的信貸政策規(guī)定，從2006年6月1日起，商業(yè)銀行（含農(nóng)村合作銀行、城鄉(xiāng)信用社，下同）發(fā)放的住房貸款（不包括住房公積金貸款）首付款比例不得低于30%；二是對購買套型建筑面積90平方米以下而且是自住房的住房貸款最低首付款比例仍執(zhí)行20%的規(guī)定。然而在2008年又將商業(yè)性個人住房貸款利率的下限擴大為貸款基準(zhǔn)利率的0.7倍，最低首付款比例調(diào)整為20%。

[10] 中國社科院2010《房地產(chǎn)藍(lán)皮書》指出，2009年商品房價格增長23.6%，商品住宅的價格增長25.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9.8%的增長速度。

[11] 這一學(xué)說來自于堀木訴訟上訴審的判決，并被若干下級審的判決所沿用，但最高法院的判例并未采用。參見蘆部信喜：《憲法》，林來梵、凌維慈、龍絢麗譯，北京大學(xué)出版社，2006年版，第233-234頁。

[12] 張雪蓮：《經(jīng)濟社會權(quán)利“最低核心義務(wù)”的概念分析》，《學(xué)術(shù)交流》，2009年第10期，第51頁。

[13] “基本住房需要”是“基本生活”在“住”的方面的體現(xiàn)，《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》第1條目的規(guī)定就提出了“為……保障城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房需要”這一概念。正在立法階段的《住房保障法》的專家建議稿第1條也明確提出“滿足城鄉(xiāng)居民的基本住房需要”，確立“?；?rdquo;的原則。參見起草專家組成員申衛(wèi)星的訪談，登載于http://www.dinju.com/news/news_show_9754.html，2010年8月30日最后訪問。

[14] 例如，以上海市為例，2010年剛調(diào)整的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是每月人均450，以三口之家計算每月每戶為900元補助，租賃市場低端的一室戶房屋，月租金也在1500元左右。

[15] 韓君玲：《我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的法制現(xiàn)狀與完善》，《法學(xué)雜志》2008年第1期第93頁。

[16] 例如《青島市城市居民最低生活保障工作規(guī)定》第40條規(guī)定了分類救助的項目，其中第5項就是“對符合《青島市城鎮(zhèn)最低收入居民家庭住房保障管理辦法》規(guī)定的城市低保家庭，通過發(fā)放租金補貼、提供配租廉租住房和減免現(xiàn)住公房租金等方式，實施基本住房保障。”

[17] 經(jīng)濟適用房的定位在住房保障體系中的確存在問題，經(jīng)過修正的經(jīng)濟適用房管理辦法以低收入群體為保障對象，但其采用購買產(chǎn)權(quán)的方式，使大量真正的低收入群體無法負(fù)擔(dān)房屋價格。例如上海市經(jīng)濟適用房試點中出現(xiàn)購房者難以申請到銀行貸款的難題，新推出的準(zhǔn)入資格提高申請者收入標(biāo)準(zhǔn)，將人均月可支配收入限額由試點的2300元放寬至2900元，人均財產(chǎn)限額由7萬元放寬至9萬元，有經(jīng)濟學(xué)者陳杰就指出，根據(jù)經(jīng)適房保障低收入人群住房的想法，這些家庭不應(yīng)算是受保障對象，與原始目標(biāo)有所偏離，其公平性值得商榷。其背后的問題也在于保障“基本住房需要”的與經(jīng)濟適用住房相匹配的廉租住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是否過低問題。

[18] 2005年4月建設(shè)部等部委發(fā)布《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》首次提出：“為了合理引導(dǎo)住房建設(shè)與消費，大力發(fā)展省地型住房，在規(guī)劃審批、土地供應(yīng)以及信貸、稅收等方面，對中小套型、中低價位普通住房給予優(yōu)惠政策支持。”。

[19] 2006年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見》的通知中提出“自２００６年６月１日起，凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積９０平方米以下住房（含經(jīng)濟適用住房）面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的７０％以上。直轄市、計劃單列市、省會城市因特殊情況需要調(diào)整上述比例的，必須報建設(shè)部批準(zhǔn)。”

[20] 上海市經(jīng)濟適用房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)2009年為人均可支配收入27600元，人均財產(chǎn)70000元，2010年提高到人均可支配收入34800元，人均財產(chǎn)9萬元，2011年又提高到人均可支配收入39800元，人均財產(chǎn)12萬元。