預(yù)算管理方式的改革。一是預(yù)算管理方式的立足點(diǎn)改革。一直以來，我國預(yù)算編制和審查的重點(diǎn)都放在收支平衡的狀態(tài)管理上，這就無形中形成了一個“倒逼”機(jī)制—先定預(yù)算目標(biāo)，如今年預(yù)期目標(biāo)是多少，接著就“倒逼”稅收必須要完成多少萬億的任務(wù)。于是，在預(yù)算執(zhí)行中就會產(chǎn)生“周期悖論”的問題，經(jīng)濟(jì)較熱時，完成稅收任務(wù)比較容易，財(cái)稅部門傾向于少收點(diǎn)，完成任務(wù)就行，這樣市場上的流動性就會增加，經(jīng)濟(jì)就更熱；經(jīng)濟(jì)偏冷時，財(cái)稅部門為完成稅收任務(wù)傾向于多收點(diǎn)，就會出現(xiàn)收“過頭稅”的現(xiàn)象，市場流動性就會減少，經(jīng)濟(jì)就更冷。如此，就沖減了財(cái)政政策的宏觀調(diào)控效果。而此次將預(yù)算管理方式從審批重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出政策，收入預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性，稅收就不再是預(yù)算確定的任務(wù)目標(biāo)，這就意味著預(yù)算執(zhí)行中更須強(qiáng)調(diào)依法征稅，應(yīng)收盡收，既不收“過頭稅”，也不會“藏稅于民”。這樣我們歷次實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減稅才能真正取得效果，否則，就會產(chǎn)生此消彼長，如增值稅減，其他稅增，企業(yè)的總體稅負(fù)甚至不減反增的現(xiàn)象。

二是要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。一方面建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制。另一方面，建立中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，抓緊研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性。這樣可以讓預(yù)算規(guī)劃更加合理、目標(biāo)更加明確，更有利于增強(qiáng)宏觀調(diào)控的預(yù)期效果。

三是要清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，今后不宜再采取掛鉤方式。我國目前與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、社保等7大類。2012年僅財(cái)政安排的上述7類重點(diǎn)支出就占全國財(cái)政支出的48%。支出掛鉤機(jī)制雖然在特定發(fā)展階段為促進(jìn)上述領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但它往往使財(cái)政預(yù)算安排脫離實(shí)際，造成地方政府相互攀比，固化、僵化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，同時也是造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多、資金投入重復(fù)低效的重要原因。而且這種掛鉤機(jī)制也加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度，中國地緣廣闊，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡，資源稟賦也不盡相同，不同發(fā)展階段的重點(diǎn)也不一樣，如全國財(cái)政從中央到縣四級都要求掛鉤，既不符合社會事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，也扭曲了資源配置結(jié)構(gòu)，甚至造成財(cái)政資源的巨大浪費(fèi)。

財(cái)政收入制度的改革。財(cái)政收入的主要形式是稅收和規(guī)費(fèi)，而稅收收入常常占一個國家財(cái)政收入的90%以上。稅收制度是國家財(cái)政制度的重要組成部分，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵就是要深化分稅制的改革，理順事權(quán)、財(cái)權(quán)與稅權(quán)之間的關(guān)系。分稅制雖然不能說是我國最佳的財(cái)政收入體制，但從1994年沿用至今，如果現(xiàn)在對其作出根本性的調(diào)整，勢必會影響到稅收收入以及稅負(fù)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，進(jìn)而還會引發(fā)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)和社會震蕩。因此，稅改的最佳路徑就是：在現(xiàn)行分稅制的總體框架下逐步深化分稅、優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制、清理優(yōu)惠、完善立法、公平稅負(fù)。在依據(jù)國家“五位一體”總體戰(zhàn)略布局的前提下，首先要保持宏觀稅負(fù)的總體穩(wěn)定以及中央和地方收入分配格局的基本穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級的職能作用，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，更大程度、更大范圍地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

一是繼續(xù)深化分稅制改革，平衡地方財(cái)力。在我國現(xiàn)行體制下進(jìn)行的稅制改革實(shí)際上就是要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的稅權(quán)分配制度，這就必然要涉及到中央和地方財(cái)力格局重新分配的問題，因此《決定》明確提出了改革的原則，即“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”，從這個意義上講，本次稅制改革不可能涉及到顛覆分稅制本質(zhì)屬性的改革。從1994年分稅制形成至今，雖然給國家財(cái)政收入的規(guī)范和中央財(cái)力的增長起到了一定的作用，但其改革并不徹底，尤其是省級以下的分稅比較模糊，稅權(quán)與事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)象十分突出，進(jìn)而使得基層地方政府在財(cái)力不足的情況下，大搞土地財(cái)政、亂建融資平臺、擴(kuò)大地方債務(wù)，嚴(yán)重弱化了分稅制原有的題中之義。因此，首先要在省級以下明晰稅權(quán)，尤其在推行行政扁平化管理改革的過程中更要明晰市縣一級的地方稅種，穩(wěn)定其財(cái)政收入和財(cái)源。

當(dāng)前國家正積極推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型和營改增擴(kuò)圍，這樣雖然可以逐步清除重復(fù)征稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化稅種，但客觀上也會侵蝕地方稅收穩(wěn)定、減少地方財(cái)力（營業(yè)稅是地方的主體稅種），因此，必須從兩方面入手推進(jìn)深化：一方面，重新劃分稅權(quán)、優(yōu)化稅種。從長遠(yuǎn)看，營業(yè)稅最終會被增值稅取代，這樣就必須從目前的中央稅中間下放一些稅種，如消費(fèi)稅、車輛購置稅等，或加大一些共享稅地方所得的比重，還可以新開征一些稅種，如環(huán)保稅、房地產(chǎn)稅。無論如何，穩(wěn)定稅負(fù)的同時不能使地方財(cái)力減少，否則稅制不平衡所引發(fā)的問題就更嚴(yán)重。另一方面，調(diào)整事權(quán)，如果中央和地方稅權(quán)重新劃分一時阻力太大，可以先考慮將地方政府的一些事權(quán)上收，如基礎(chǔ)義務(wù)教育、養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保障等等，以減輕地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，或兩者同時進(jìn)行以期達(dá)到彌補(bǔ)地方事權(quán)與財(cái)權(quán)、稅權(quán)的不平衡。

二是優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制。從當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)上看，我國現(xiàn)在很多稅種亟待改革，如消費(fèi)稅、資源稅、個人所得稅等。例如，我國現(xiàn)行的消費(fèi)稅已經(jīng)難以進(jìn)一步發(fā)揮其對高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品的調(diào)節(jié)作用，而且現(xiàn)行的14種消費(fèi)稅也無法適應(yīng)不斷創(chuàng)新的奢侈消費(fèi)形式的要求，這樣不僅導(dǎo)致大量稅源流失，而且還扭曲了消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。因此，調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率迫在眉睫。

直接稅直接涉及個人的生活福祉與社會公平。目前我國實(shí)施的個人所得稅也是群眾反映意見較大的稅種，存在著征收方式比較落后（目前我們是分類加綜合）、費(fèi)用扣除不合理、稅率結(jié)構(gòu)不恰當(dāng)、稅負(fù)水平不公平等問題，這些都導(dǎo)致了個人所得稅不但難以起到調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)、縮小貧富差距的目的，而且還導(dǎo)致社會群體之間苦樂不均、甚至多勞少獲的尷尬局面。下一步必須要立足于優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制的改革方向，不斷向現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求看齊。

從各國稅制結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢上看，直接稅、間接稅和財(cái)產(chǎn)稅之間的比例都與一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)：當(dāng)一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時，其間接稅的比重最大，所得稅的比重較小，財(cái)產(chǎn)稅比重就更小了。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，GDP和社會財(cái)富不斷增長，間接稅比重會逐步下降，所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的比重將不斷上升。目前，我國間接稅的比重已經(jīng)超過了60%，所得稅的比重上升到28%左右，財(cái)產(chǎn)稅的比重約為11%?？梢灶A(yù)計(jì)，在未來10～15年中，我國間接稅的比重會降至50%以下，所得稅占比提高至35%左右，財(cái)產(chǎn)稅比重會提高到15%左右。這也就給我們調(diào)節(jié)稅制、優(yōu)化稅種指明了方向。

三是完善立法、公平稅負(fù)、清理優(yōu)惠。第一，稅收立法不完善一直是我國稅制的一塊短板。目前我國有近18個稅種，但以人大立法形式出現(xiàn)的只有兩三個，其他都是國務(wù)院下屬財(cái)政部或國家稅務(wù)總局出臺的暫行條例，這樣會增加稅收征管的隨意性，嚴(yán)重地影響到稅收制度的法律性和嚴(yán)肅性，不利于公平稅負(fù).另一個問題就是如何落實(shí)地方層級的稅收立法權(quán)問題，1994年稅改時我們就承諾賦予地方人大稅收立法權(quán)，可至今也沒有落實(shí)，筆者以為這是影響到我國分稅改革深化的最大的制度性障礙，地方人大沒有真正的稅收立法權(quán)不利于各地政府因地制宜地從各地具體情況出發(fā)調(diào)整征納關(guān)系以期聚集財(cái)力，這從本質(zhì)上依然導(dǎo)致分稅制就是按行政權(quán)力大小進(jìn)行稅收分成的現(xiàn)實(shí)，甚至連征稅機(jī)關(guān)分成國、地稅也被認(rèn)為是除了增加征稅成本和征稅機(jī)關(guān)之間的矛盾以外毫無必要。所以，近年來理論界才不斷地有人呼吁國、地稅應(yīng)該合并，只有真正落實(shí)地方稅收立法權(quán)才能徹底深化分稅制改革，否則只能停留在稅種的分類分成上。

第二，我國稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策也過多過濫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)出臺實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策共有30項(xiàng)，還有一些正在申請的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策項(xiàng)目。同時，一些地方政府和財(cái)稅部門執(zhí)法不嚴(yán)，通過稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴(yán)重影響了國家稅制規(guī)范和市場公平競爭，所以必須下大力氣清理整頓，減少稅收優(yōu)惠政策的審批和范圍，清理已經(jīng)出臺的稅收優(yōu)惠政策。對執(zhí)行到期的應(yīng)徹底終止不再延續(xù)，對未到期限的要明確政策終止的過渡期，對帶有試點(diǎn)性質(zhì)且具有推廣價值的應(yīng)盡快轉(zhuǎn)化為普惠制，在全國范圍內(nèi)實(shí)施。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時，嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免。為在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一、規(guī)范的市場提供公平的稅制環(huán)境。

小結(jié)

建立現(xiàn)代財(cái)政制度必須要從預(yù)算管理制度改革入手，以落實(shí)地方稅收立法權(quán)為突破口逐步完善財(cái)政收入機(jī)制，最終建立一個事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的相對穩(wěn)定有效的財(cái)政體制，充分調(diào)動中央和地方的積極性，將財(cái)政的收支置于公開、透明的陽光環(huán)境之下，進(jìn)而為將來在“政治—行政兩分”的前提下在事權(quán)和職能上達(dá)到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督“三權(quán)”分離的現(xiàn)代財(cái)政制度打下良好的基礎(chǔ)。只有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型、責(zé)任型的行政管理體制改革目標(biāo)并漸次達(dá)到建立高度完善的社會主義民主政治。張居正曾上疏明神宗實(shí)行考成法時說過：天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效。這方面我們真可以效仿西方發(fā)達(dá)國家和港澳地區(qū)財(cái)政管理制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，只要政府有決心，預(yù)算公開透明的現(xiàn)代財(cái)政體制完全可以在十年內(nèi)建成。

責(zé)編/張曉