國外農(nóng)村基本公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律

服務(wù)法制化程度高。依法服務(wù)是這些國家農(nóng)村基本公共服務(wù)的一大特點(diǎn)，這些國家通過立法方式將農(nóng)村公共服務(wù)的主體、方式、范圍、程序、資金來源、責(zé)任分?jǐn)偟戎贫然?，形成了服?wù)的長效機(jī)制，有些國家的服務(wù)制度實(shí)施了近百年。像美國，其農(nóng)業(yè)法是其公共服務(wù)職能的主要法律依據(jù)，聯(lián)邦政府與州政府在法律上的分工非常明確，當(dāng)然也能夠根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化進(jìn)行適度調(diào)整。再如巴西推行“家庭健康保障計(jì)劃”也是通過立法實(shí)現(xiàn)的，1994年《農(nóng)村居民健康醫(yī)療法》頒布，截至2012年底，巴西政府為此先后頒布了17次相關(guān)法令來推動(dòng)該計(jì)劃的實(shí)施。

我國目前制定的涉農(nóng)方面的法律法規(guī)多達(dá)近百部（包括地方性法規(guī)），全國人大常委制定的《土地管理法》、《村民自治法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律也大量涉及農(nóng)村基本公共服務(wù)，但缺少系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，可操作性不強(qiáng)，像農(nóng)村社會(huì)保障制度一直未能很好地推行，這值得我們反思和注意。

與城鄉(xiāng)一體并舉。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)在發(fā)達(dá)國家已基本實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)差別較小，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口所占比重較小，基本上已實(shí)現(xiàn)均等化。但是我們也應(yīng)看到，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村基本公共服務(wù)是伴隨城鄉(xiāng)一體化建設(shè)而實(shí)現(xiàn)的，是高度工業(yè)化與城市化發(fā)展的結(jié)果，所以發(fā)達(dá)國家現(xiàn)在的農(nóng)村公共服務(wù)是體現(xiàn)在生產(chǎn)服務(wù)方面，生活服務(wù)與城市居民是一樣的。在這個(gè)方面，發(fā)展中國家與此還有較大差距，目前世界上還沒有一個(gè)發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，③但是在公共服務(wù)的某些領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，如印度在農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，以及巴西在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，均已基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是有其歷史原因的，這也是我國的基本國情之一。經(jīng)過三十多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了很大提高，因此在重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)體系時(shí)可以在一定領(lǐng)域內(nèi)打破城鄉(xiāng)分治，比如醫(yī)療、社會(huì)保障等方面。

以政府投資為主。公共服務(wù)提供的是公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的供給不能完全依靠市場機(jī)制，政府需要在這方面承擔(dān)一定的職能。上述無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的實(shí)踐充分證明了這點(diǎn)，畢竟公共產(chǎn)品是一個(gè)周期長、回報(bào)率較低的服務(wù)，需要公共資金的注入，同時(shí)也體現(xiàn)了一種社會(huì)福利。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國，其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要還是由政府籌集資金，在巴西，大型水利樞紐工程建設(shè)也主要是由政府投資，部分配套是由生產(chǎn)者自籌，但是最多只占10%的資金。在生活性公共產(chǎn)品領(lǐng)域（如社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)科技等）基本上完全是由政府投資。

在我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化是我們的長期目標(biāo)，政府在此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，應(yīng)加大財(cái)政投入，使政府融資成為主體，這也是國民福利的體現(xiàn)。

發(fā)展社會(huì)組織的重要性。從對上述國家的研究可以看出，在農(nóng)村公共服務(wù)的提供方面，政府是主要但不是唯一的供給者，在國家之外，社會(huì)組織非常發(fā)達(dá)，各種農(nóng)業(yè)、農(nóng)村合作社非常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)也較多，這些社會(huì)組織承擔(dān)了一部分政府的職能，承擔(dān)了一定的公共產(chǎn)品供給，同時(shí)這些組織也是農(nóng)民利益的代言人，了解農(nóng)民需求，起到農(nóng)民與政府之間潤滑劑的作用。美國的農(nóng)業(yè)社會(huì)組織異常發(fā)達(dá)，在農(nóng)產(chǎn)品銷售、流通中承擔(dān)主要責(zé)任，分擔(dān)了政府的壓力。概言之，社會(huì)組織的發(fā)展可以彌補(bǔ)政府政策的失靈，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

目前，我國農(nóng)村社會(huì)組織還不是很發(fā)達(dá)，除了一些生產(chǎn)與供銷方面的合作社之外，其他的社會(huì)組織尤其是生活服務(wù)組織匱乏，維權(quán)性組織更是少見。不但數(shù)量少，組織水平也低，規(guī)范化程度不高，參與社會(huì)能力不足，有些還明顯帶有官方色彩，與其自身功能相悖，無法表達(dá)農(nóng)民的利益訴求。在中國市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)期，推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展壯大既是國家與社會(huì)權(quán)力分配的需要，也是“三農(nóng)”發(fā)展的需要。

余論

中國是發(fā)展中大國，有我們自身的國情與社會(huì)發(fā)展方式，在借鑒國外農(nóng)村基本公共服務(wù)制度、體制、方式等方面不能簡單照抄照搬。在發(fā)展本國農(nóng)村公共服務(wù)的過程中，我們應(yīng)結(jié)合本國的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村實(shí)際狀況走自己的路。

當(dāng)前，我國正處在體制轉(zhuǎn)軌過程中，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對農(nóng)村地區(qū)也有較大沖擊，政治體制與市場經(jīng)濟(jì)之間的矛盾突出。解決公共產(chǎn)品供給與政治發(fā)展中的矛盾，需要深入研究在市場化體系的今天如何改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代留下的一些后遺癥，思考農(nóng)民、農(nóng)村的實(shí)際需求。在借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)過程中重構(gòu)我國農(nóng)村基本公共服務(wù)的職能與制度設(shè)計(jì)，保障農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（作者單位：蘇州大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院）

【注釋】

①趙冬輝：“中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題研究”，東北林業(yè)大學(xué)碩士、博士學(xué)位論文，2012年。

②孫亮：“美國、韓國、印度農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展研究”，《世界農(nóng)業(yè)》，2013年第2期，第22～23頁。

③朱金鶴，崔登峰：“借鑒國外經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化—以新疆為例”，《世界農(nóng)業(yè)》，2012年第12期，第125頁。

責(zé)編/邊文鋒