韓國的農業(yè)保護政策

韓國的工業(yè)化起步較晚，始于二戰(zhàn)結束之后，從這個階段到20世紀60年代可以視為韓國工業(yè)化的第一階段。這個階段韓國工業(yè)急需資金來源，但是韓國農業(yè)落后，糧食供應非常緊張，完全汲取農業(yè)剩余并不現(xiàn)實。因此，韓國政府實施了國家定價與自由價格相結合的雙重米價政策，將部分農業(yè)剩余強制轉向工業(yè)。在很長的一段時間內，國內的糧食供應不足，但糧食價格卻始終上不去，有時候甚至還低于稻米生產成本，完全背離了市場規(guī)律，挫傷了農民的生產積極性，延緩了韓國農業(yè)的發(fā)展。從60年代末開始，韓國工業(yè)化已經到了第二階段；到20世紀80年代，韓國工業(yè)完全現(xiàn)代化，進入工業(yè)化的第三階段。但從60年代末以來，韓國政府實施的農業(yè)保護政策隨著形勢的改變也在不斷改變，主要有以下幾個方面：

提供農產品收購價格。從1964年開始，韓國開始實施平衡定價政策，即農產品價格不能完全按照政府計劃來進行，在確定價格的時候既要考慮到生產成本，同時也需要兼顧市場需求，最終按照這兩個方面確定價格，以平衡定價來收購農產品。從1968年開始，對大米實施高米價政策，政府以高于平衡定價的價格從農民手里收購糧食，然后以平衡價格賣給城市居民，這相當于政府向農戶發(fā)放直接補貼，到1969年大麥、小麥等農產品也享有到同樣的待遇。1977年開始，韓國政府實施相對價格制度，即對大豆、玉米等農產品實施相同價格，即大米價格的一半，同時對其他農產品實施市場定價，適當的時候政府可以進行調控。烏拉圭回合談判之后，從1989年開始韓國政府開始減少對農產品的直接補貼，到多哈協(xié)議達成之后，對農產品的直接補貼進一步減少。

加強土地管理，擴大農地經營規(guī)模。韓國地域狹小，可耕土地面積更少，為了防止工業(yè)化進程中可耕土地面積的減少，1972年，韓國通過了《農地保護法》，將耕地分為絕對耕地與相對耕地，絕對耕地嚴禁任何形式的占用，相對耕地在特殊情況下可以占用，但有嚴格的審批措施。1974年通過了《山地六年開發(fā)計劃》和《農地擴大促進法》這兩個法律，加大了政府對山地、荒地的開發(fā)進程，根據這兩部法律，農戶在開荒過程中以先占取得的方式直接取得土地所有權，在一定程度上擴大了農戶經營規(guī)模。1994年制定了《農地基本法》，該法是韓國最為重要的農業(yè)法律，在這個法律中韓國放寬了長期以來對農民擁有最高土地面積的限制，直接起到了擴大農戶經營規(guī)模的作用，還規(guī)定了農地買賣等自由流轉措施。

政府加大對農業(yè)基礎設施的投資。韓國作為一個可耕土地少、土地鹽堿化程度高的國家，在20世紀70年代韓國完全實現(xiàn)了糧食的自足。取得如此重大的成績其中最為重要的原因就是政府加大了對農業(yè)的投資力度，尤其是加大農業(yè)基礎設施建設力度。從20世紀60年代開始，韓國政府就已經開始意識到農業(yè)基礎設施的重要性，積極擴建修繕全國的農業(yè)水利灌溉設施，其中政府投資占到了80%左右，到了70年代，隨著“新村運動”政策的推行，政府對農業(yè)的預算相比于60年代擴大了4倍左右。從1970年到1981年之間，韓國政府投資了數千億的資金，加大了對農業(yè)基礎設施的建設力度，大大促進了農業(yè)生產的發(fā)展，提高了農民收入和從事農業(yè)生產的積極性，到了80年代初期，韓國城鄉(xiāng)差距基本消失。

完善農產品及農業(yè)機械的流通機制。韓國也存在與日本一樣的問題，即小生產與大市場之間的矛盾，因此，從70年代開始，政府開始建設大量的農產品集中交易市場，積極促進農產品的流通與自由市場的培育。在農業(yè)機械購銷上改變了從前由農協(xié)包攬再轉銷給農戶的機制，在各市道建立農機購銷市場，同時農民在購買農業(yè)機械時可以向政府及銀行申請貸款，大大促進了農機買賣的自由化，對農業(yè)機械的普及與農業(yè)生產力的提高起到了較好的促進作用。

建立“農工計劃區(qū)”。“農工計劃區(qū)”最初的目的是為了減輕大城市的工業(yè)污染，將部分工業(yè)轉移到鄉(xiāng)村，后來逐漸演變成一種工業(yè)直接反哺農業(yè)的國家計劃。從1984年開始，韓國政府在20萬人以下的市鎮(zhèn)附近農村，由政府投資基礎設施建設，減免企業(yè)稅收等方式吸引大城市的工廠、服務行業(yè)進入農村社區(qū)，以此來吸納農村勞動力的就業(yè)，提高農民的收入。

此外，韓國政府還采取農村金融體制改革、農產品進口限制、大力發(fā)展農業(yè)中介組織等措施來支持和保護本國農業(yè)的發(fā)展和現(xiàn)代化。

韓國的農業(yè)保護政策有一定的特色，成功保證了韓國農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。但是也有一些負面效應，尤其是高米價政策，導致政府赤字的急劇攀升，同時也助長了農民對政府的依賴，導致韓國農產品價格普遍高于國際市場同類產品的價格。

我國的農業(yè)保護政策

我國的工業(yè)化起步可以追溯到晚清時期，但實際上系統(tǒng)開展工業(yè)化建設還是在建國以后。根據相關的統(tǒng)計資料顯示，我國在1985年左右工業(yè)已經具備了自我發(fā)展自我積累的能力，工業(yè)化進入了第二階段。從新中國成立后到1985年這段時間可以認為是工業(yè)化的第一階段，在這一階段我國也是通過汲取農業(yè)剩余來積累工業(yè)資本，主要的形式是實施價格差異制度，即我們通常說的“剪刀差”制度，農產品以低于其實際價格收購，工業(yè)產品以高于其實際價格出售，由此形成了巨大差額，這種差額就是農業(yè)剩余，也是工業(yè)資本的主要來源。從1953年實施的農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制就是剪刀差的體現(xiàn)，除此之外，還通過實行集體化及各種計劃定額制度，城鄉(xiāng)二元分治的戶籍制度來確保剪刀差體制的實施。當然，我國在這一階段也實施了一些對農業(yè)發(fā)展的扶持政策，包括土地改革、興修水利、發(fā)展農業(yè)科技等方面，但是農業(yè)發(fā)展落后、脆弱的局面并沒有得以改觀。在工農業(yè)的關系上，從一五計劃到四五時期，工農業(yè)發(fā)展嚴重失調，延緩了我國農業(yè)現(xiàn)代化的進程。

從1985年開始，我國農村家庭聯(lián)產承包責任制、統(tǒng)分結合雙層經營體制完全確立，同時也取消了農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，提供了農產品的價格，恢復和發(fā)展了城市貿易市場，鼓勵集體、農民個體進入市場，逐步建立和完善了農產品流通體系，合理調整了工農業(yè)結構，大力引導農村二三產業(yè)的發(fā)展。這些措施的實施在一定程度上改變了長期以來農業(yè)受擠壓與盤削的局面，農業(yè)生產力有所提高，農民的生活水平與收入也有較大的提高。但是從整體上看，我國對農業(yè)保護的力度有限，不如日韓，基本上只是將農業(yè)發(fā)展擺到了正常的局面，基本沒有實施類似于日韓的農業(yè)保護政策，主要表現(xiàn)在：第一，我國耕地面積日益減少，農戶經營規(guī)模始終沒有擴大；第二，農業(yè)技術落后，機械化程度較低；第三，農業(yè)基礎設施薄弱，很多地方水利工程年久失修，農業(yè)靠天吃飯的局面沒有改觀；第四，農民文化水平及科技水平還比較低，農業(yè)科技在農業(yè)生產中沒有發(fā)揮主導作用；第五，農村生態(tài)環(huán)境日益惡化，農業(yè)污染嚴重。

比較與啟示

上文分析了中日韓三國農業(yè)保護政策的發(fā)展歷程及現(xiàn)實措施，日韓兩國農業(yè)在很短的時間內能夠迅速發(fā)展實現(xiàn)現(xiàn)代化，與其在工業(yè)化不同的歷史時期采取的農業(yè)保護政策是分不開的。

在工業(yè)化的第一階段，日本通過使土地資本工業(yè)資本化，以及政府對農產品價格的控制來完成工業(yè)資本積累，但是并沒有一味地壓榨農業(yè)，相反還采取了諸如農業(yè)信貸體制改革、農業(yè)基礎設施建設等措施來促進農業(yè)生產的發(fā)展。日本工業(yè)發(fā)展在汲取農業(yè)剩余的同時，對農業(yè)始終是扶持的，工農業(yè)之間的關系比較協(xié)調。韓國在實施米價雙重制度汲取農業(yè)剩余的同時也在積極進行土地改革，振興農業(yè)生產，保證了農業(yè)的發(fā)展，為工業(yè)化起步奠定了基礎。在工業(yè)化的第二階段，日本重新調整了農業(yè)政策，確保了工農業(yè)發(fā)展的平等地位，減輕農業(yè)稅收，繼續(xù)加大對農業(yè)的投入。韓國也改變了以前的雙重價格制度，保證了工農業(yè)發(fā)展的平衡。在第三階段，各國均加強了對農業(yè)的投入與支持，包括國內農產品市場的保護、農產品補貼的發(fā)放等措施，使得工業(yè)剩余直接流入農業(yè)。同時兩國在農村及農業(yè)基礎設施建設上，農業(yè)生產結構上，農村生態(tài)環(huán)境改善上都加強了投入。

與日本、韓國相比，我國在工業(yè)化發(fā)展過程中，尤其是在第一階段，對農業(yè)剩余的榨取過多，導致了農業(yè)長期落后的局面。到了第二階段，雖然采取了一定農業(yè)扶持政策，使農業(yè)發(fā)展回到了正常的軌道上，但是農業(yè)仍然沒有取得與工業(yè)平等的地位，農業(yè)保護政策依然沒有充分實施。比較中日韓三國的政策發(fā)展過程及現(xiàn)狀，我們可以得到一些啟示性規(guī)律：

第一，在工業(yè)化發(fā)展的第一階段，實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展是各國的首要目標，而農業(yè)作為基礎性產業(yè)，不但承擔了滿足人們食品需求的任務，還需要為工業(yè)發(fā)展提供資金，進行資本積累。因此，這一階段農業(yè)政策的重點是榨取農業(yè)剩余，保障工業(yè)的發(fā)展。

第二，在工業(yè)化的第二階段，工業(yè)已經具備了自我積累的能力，工農業(yè)之間差距拉大，導致了農民生活水平的下降，工農業(yè)之間矛盾加劇，在一定程度上可能會影響到社會安定。因此，這一階段農業(yè)保護政策的首要目標是增加農民收入，通過農業(yè)產業(yè)結構調整、擴大農業(yè)生產規(guī)模、加強農業(yè)基礎設施建設等措施來達至。

第三，在工業(yè)化發(fā)展的第三階段，農業(yè)在國民經濟中的比重持續(xù)下降，農戶收入增長速度嚴重滯后于城市居民，貧富差距進一步擴大。因此，這一階段農業(yè)保護政策的目標是縮小城鄉(xiāng)差別，用工業(yè)剩余來支持農業(yè)發(fā)展，各國農業(yè)保護措施的重點是價格支持、發(fā)放農業(yè)補貼及改變農村生態(tài)環(huán)境等。

第四，農業(yè)保護政策是一種綜合性政策，涵蓋了農業(yè)生產的全過程，也是工農業(yè)發(fā)展協(xié)調的紐帶，對一國農業(yè)的發(fā)展及現(xiàn)代化有重要的積極意義。但是如果過度保護則會加重財政負擔，容易導致貿易摩擦的產生。現(xiàn)在多哈協(xié)議已經達成，在新形勢下，在WTO《農業(yè)協(xié)議》的框架下如何實施農業(yè)保護政策，保證農業(yè)保護政策與多哈協(xié)議不沖突，是各國必須面對的一個問題。

（作者為宜賓學院經濟研究所副教授）

責編/許國榮（實習）