“終身負(fù)責(zé)制”曾是建筑工程領(lǐng)域確保工程質(zhì)量、履行商業(yè)承諾的一種有效追責(zé)制度?，F(xiàn)代政治中，“終身負(fù)責(zé)制”被引入到公務(wù)領(lǐng)域。行政決策領(lǐng)域?qū)嵭薪K身負(fù)責(zé)，必將有助于對(duì)行政決策權(quán)的監(jiān)督和制約，進(jìn)一步強(qiáng)化“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”的責(zé)任政府理念，無疑是對(duì)決策失誤糾錯(cuò)和責(zé)任追究制度的探索和創(chuàng)新。然而，此種決策責(zé)任的終身制究竟有著怎樣的法理依據(jù)？黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律與這個(gè)特定制度的關(guān)系是怎樣的？制度的實(shí)行對(duì)整個(gè)行政體制改革有何意義？這些問題應(yīng)當(dāng)在理論上得到解釋和說明。基于研究之旨趣，筆者嘗試在行政法學(xué)的視野下對(duì)這些問題展開思考。

行政決策責(zé)任終身制的現(xiàn)實(shí)觀察

在責(zé)任政府的理念中，行政決策作為一種重要的權(quán)力活動(dòng)，必須承擔(dān)其應(yīng)有的政治責(zé)任、法律責(zé)任以及道義責(zé)任。也就是說，行政決策失誤必須追責(zé)，應(yīng)是民主政治的題中應(yīng)有之義。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來，由于行政決策被屏蔽在依法行政的視野以外，對(duì)于行政決策失誤責(zé)任追究問題認(rèn)識(shí)十分模糊，以致很長(zhǎng)一段時(shí)間依法決策、決策責(zé)任觀念淡薄。有些人甚至認(rèn)為，行政決策失誤既不是政治問題，也不是道德問題，更不是法律問題，而僅僅是一般的工作問題。實(shí)踐中，相對(duì)于行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，行政決策責(zé)任追究制度不夠完善，決策責(zé)任追究的制度化水平偏低。決策失誤即便給國(guó)家和人民造成了難以彌補(bǔ)的損失，也常常在“交學(xué)費(fèi)論”、“好心辦壞事論”等名義下回避了對(duì)責(zé)任人的問責(zé)問題。

改革開放之后，特別是2003年“非典”以來，政府建立決策失誤責(zé)任追究制度的步伐明顯加快，成績(jī)有目共睹。究其動(dòng)因，可以說是執(zhí)政黨、政府、民眾多方合力推動(dòng)的結(jié)果。概言之，從背景上看，決策失誤追責(zé)終身制是在以下幾個(gè)因素的推動(dòng)下漸進(jìn)發(fā)展起來的。

行政決策權(quán)與公民監(jiān)督權(quán)的互動(dòng)形成的“倒逼機(jī)制”。不管行政決策的內(nèi)容如何復(fù)雜，就其本質(zhì)而言，與行政執(zhí)法一樣，都是一種源于公民權(quán)利的國(guó)家權(quán)力。從其性質(zhì)上來看，行政決策權(quán)必須從屬于、服務(wù)于并受制于公民權(quán)利。一旦行政決策權(quán)濫用、失誤乃至懈怠，公共利益必然受損，最終將損害公民權(quán)利。正是因?yàn)槎咝萜菹嚓P(guān)，公民權(quán)利也會(huì)反作用于國(guó)家權(quán)力，監(jiān)督、制約和引導(dǎo)決策權(quán)力正確行使。所以，每當(dāng)重大投資、重大項(xiàng)目、重要決策失誤的事件頻頻曝光之后，社會(huì)就會(huì)有一股強(qiáng)烈要求追究領(lǐng)導(dǎo)決策失誤責(zé)任的呼聲。對(duì)于決策者而言，公民社會(huì)的力量 “倒逼”行政決策權(quán)力必須自我反思和革新。例如，2007年的兩會(huì)期間，針對(duì)一些地區(qū)官員決策失誤造成的損失巨大，而因官員已經(jīng)離任，造成責(zé)任難以追究的情況，連建偉等十多名全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名提交提案，建議在全國(guó)實(shí)行官員重大決策終身負(fù)責(zé)制。①

執(zhí)政黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的“回應(yīng)性責(zé)任”。中國(guó)政府產(chǎn)生和運(yùn)作機(jī)制與西方不同，但在人民與政府之間同樣存在一個(gè)隱形的社會(huì)契約：政府必須對(duì)人民的要求承擔(dān)回應(yīng)性責(zé)任。從近三十年來看，執(zhí)政黨不斷自我完善，積極構(gòu)建我國(guó)的民主決策機(jī)制?？梢哉f，我國(guó)的民主決策機(jī)制形成與執(zhí)政黨是密不可分的。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其民主與科學(xué)的決策思想直接影響了我國(guó)行政決策民主機(jī)制的形成。通過對(duì)執(zhí)政黨若干重要?dú)v史文獻(xiàn)的學(xué)習(xí)可以看出，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)決議和鄧小平理論為我國(guó)行政決策民主機(jī)制的形成提供了思想武器，而且“中國(guó)共產(chǎn)黨的會(huì)議報(bào)告和決定直接影響了行政決策民主機(jī)制的進(jìn)程和內(nèi)涵”。②例如，面對(duì)生態(tài)日益嚴(yán)峻的局面，2013年5月24日，中共中央總書記習(xí)近平在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，“要建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”。③在此背景下，我國(guó)正在搭建終身追究的環(huán)保執(zhí)法體系。

各地黨政部門對(duì)決策失誤追責(zé)制的“制度創(chuàng)新”。一般認(rèn)為，2003年“非典”疫情是我國(guó)行政問責(zé)制度展開的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2004年2月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)制。總而言之，目前我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策責(zé)任追究制度得以初步確立，基本形成了“以黨內(nèi)責(zé)任追究和地方責(zé)任追究法規(guī)為主，責(zé)任追究的法律規(guī)范為輔的責(zé)任追究體系格局”。④值得注意的是，此種責(zé)任制規(guī)定似乎有向問責(zé)愈來愈嚴(yán)苛化方向發(fā)展的趨勢(shì)，一些地方嘗試推行領(lǐng)導(dǎo)行為責(zé)任追究終身制，以防止領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤“一走了之”。例如，據(jù)安徽網(wǎng)報(bào)道，合肥市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《合肥市關(guān)于對(duì)違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制行為實(shí)行責(zé)任追究若干規(guī)定（暫行）》，規(guī)定8種領(lǐng)導(dǎo)行為必須追責(zé)，并且是“終身追責(zé)”，以這8種情形發(fā)生的時(shí)間來確定被追究的責(zé)任主體，不因領(lǐng)導(dǎo)干部工作崗位或者職務(wù)的變動(dòng)而免予追究。對(duì)于已退休但按照該規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的，仍須進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。