英國著名的自由主義大師阿克頓勛爵有一句名言：權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。這句話點中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無外乎三個：官員擁有較多的自由裁量權，權力能夠轉化為租金，腐敗的行為難以察覺和被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應該從源頭上限制“一把手”的權力，這是反腐敗的制度基礎。

我們認為，限制權力比監(jiān)督權力更為根本，理由有兩點。首先，監(jiān)督的成本比限權更高。盡管黨紀國法強調了要加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，但是在實踐中落實難度較大。所謂“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”。按照現行制度安排，“一把手”主持全面工作，副手、同級紀委以及下級工作人員很難監(jiān)督和制約“一把手”。本來設計挺好的“民主集中制”，在領導班子決策時，往往變成“民主”太少，而“集中”過多。相對而言，限制權力的成本更低。一旦確定了官員的管理權限，官員越權即違規(guī)，這比“全方位的”監(jiān)督機制成本更低。其次，從信息不對稱的角度講，限制權力比監(jiān)督權力更容易證實。因為政府工作具有保密性和非市場性，存在嚴重的信息不對稱，監(jiān)督者難以觀察被監(jiān)督者的具體行為，也難以判斷被監(jiān)督者不當行為的量化結果。比如，某個官員為了招商引資低價轉讓土地，多低才算違規(guī)？導致了多少土地出讓金損失？這些具體問題難以監(jiān)督。相反，如果明文禁止某個官員管理某事，該官員是否違規(guī)一目了然。正因為如此，在中國，“一刀切”的政策雖然有時顯得簡單，但是便于操作。

給“一把手”的權力做減法

如何限制“一把手”的權力呢？我們建議，可以從以下三個方面入手。

第一，減少各類行政審批權，特別是減少“一把手”的審批權。從資源配置的角度講，在市場經濟條件下，凡是市場能做好的事情，都應該交給市場去辦；只有市場做不好，并且政府可以做好的事情，才需要由政府來辦。在這個大的原則下，政府應該逐步減少各類不必要的行政審批及對市場行為的微觀干預，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。另一方面，從腐敗對經濟效率的影響來看，現有研究表明，行政管制，尤其是行業(yè)進入管制，是導致企業(yè)和政府官員之間發(fā)生腐敗行為的重要原因。因此，應該從宏觀上減少各類行政審批。減少了政府的審批權，當然也就一定程度上減少了所在政府部門的“一把手”的權力，這是減少“一把手”腐敗機會的治本之策。

第二，減少“一把手”的自由裁量權，縮小留給“一把手”的“候選清單”?，F行制度安排留給黨政部門“一把手”的自由裁量權太大。用人腐敗被認為是最嚴重、最普遍的腐敗，因為人事權是最重要的權力，所可能帶來的租金最多。然而恰恰是在用人問題上，“一把手”所握有的權力太大。

第三，強化對重大決策權的事前約束。除了顯性的用人腐敗、項目腐敗，還有一類隱性的腐敗行為，即政績工程。政績工程往往以“公共利益”為名，一朝天子，一朝項目，實際上造成了巨大的浪費。問題是，目前還難以針對這種浪費對主管進行“一把手”問責，因為政績工程雖然有助于“一把手”獲得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接獲得了經濟利益。為此，法律應該規(guī)定，政府的重大問題要由“決策咨詢委員會”進行論證，并且應該經過人大常委會的事前批準和事后監(jiān)督。但這有兩個問題：（1）“決策咨詢委員會”不是一個強制設立的機構，事實上很多國家部委、地市級政府沒有這個機構，縣級政府更是很少設立這類“務虛”的機構。（2）憲法規(guī)定了地方各級人大對地方政府重大事項的決定權，但是在實際運行中主要是行使監(jiān)督權，較少行使決策權。決策權實際上完全由黨委和政府掌握，這導致人大應有的“最高權力機關”的功能沒有得到充分發(fā)揮。即便是監(jiān)督權，也往往是事后監(jiān)督，而且難以問責。因此，人大如果要發(fā)揮好監(jiān)督功能，至少要與問責權匹配，否則就是“軟監(jiān)督”。需要強調的是，權力與責任是對應的。要有效地限制“一把手”的權力，首先就要厘清責任的邊界。作為一個單位或者地區(qū)的“一把手”，不可能也不應該對所有事務負責，否則在“穩(wěn)定壓倒一切”、“發(fā)展壓倒一切”的理念下，是不可能有真正的權力邊界的。這也可以在一定程度上解釋，為什么中央三令五申對權力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對權力”，從而導致很多規(guī)章制度缺乏約束力。理念不改，制度難行，權力約束便遙遙無期。

對紀委系統(tǒng)實行完全垂直管理

盡管限制權力是反腐敗的基礎，但是考慮到中國仍然是一個發(fā)展中國家，需要集中有限的資源實行適度趕超戰(zhàn)略，這必然導致政府權力集中和“一把手”權力集中現象在很長一段時間內繼續(xù)存在。在這種背景下，如何有效監(jiān)督權力的運行，成為反腐敗尤其是反對“一把手”腐敗的關鍵措施。從理論上講，分權和發(fā)展一定時期內會構成矛盾，簡單地套用西方政治學理論中的分權思想，可能難以在發(fā)展過程中解決中國的腐敗問題。進一步，考慮到中國的具體國情，官員主要是“對上負責”，因此自上而下的監(jiān)督是所有監(jiān)督方面的最重要力量。在現行制度下，對“一把手”自上而下的監(jiān)督主要依靠上級機關的紀委和監(jiān)察系統(tǒng)。

根據《中國共產黨章程》，黨的紀律檢查委員會（簡稱紀委）負責“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作”。在實際工作中，紀委成為反腐敗工作最重要的部門。而由于紀委受當地黨委領導，因此紀委查處干部可能會受到當地黨政主要領導的干涉。為此，中央不斷改革紀委系統(tǒng)的領導體制，逐步強化上級紀委對下級紀委的領導權。根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”這意味著，紀委系統(tǒng)由過去的完全從屬管理變成了半垂直管理。

毋庸置疑，強化上級紀委對下級紀委的領導，有助于增強紀委辦案的獨立性和公正性，減少地方保護主義，推進地方廉政建設。但是在現行體制下，紀委在人、財、物三方面仍然受制于同級黨委，以及紀委系統(tǒng)本身工作的特殊性，僅僅上收紀委領導的任命權和規(guī)定辦案報告上級這些措施，效果并不會十分顯著。在這種情況下，我們建議逐步將紀委系統(tǒng)由目前的半垂直管理變成從中央到地方的完全垂直管理，即紀委系統(tǒng)的人、財、物均由上級紀委按照規(guī)定統(tǒng)籌安排。目前檢察院和法院都在省以下實現了垂直管理，紀委系統(tǒng)作為反腐敗的領導機關，更應該推進垂直管理的體制改革。考慮到紀委工作與當地黨政機關可能存在一定的利益沖突，在實行垂直管理后，紀檢干部主要在全國范圍的紀委系統(tǒng)內橫向或縱向流動，這樣可以擴大紀檢干部的升遷空間，同時又可以減少紀檢干部與當地的利益瓜葛。

加強“八小時”之外的監(jiān)督

目前對黨政“一把手”的監(jiān)督主要是工作場所的監(jiān)督，側重于用人決策和財務紀律。但是，由于腐敗本身是非法的。因此大量腐敗活動往往是在非工作場所隱蔽進行。另一方面，為減輕被揭發(fā)舉報的風險，很多腐敗行為是通過中間人來完成的。這使得腐敗具有“場外”交易和“中間人”牽線的特點。因此，要治理“一把手”腐敗，在某種程度上必然要加強對“一把手”“八小時”之外的監(jiān)督。這種監(jiān)督具有三個特征：第一，它是事前監(jiān)督。上級紀檢監(jiān)察機關在查處案件時，往往是有了腐敗線索，再對腐敗官員的親朋好友進行重點監(jiān)控。這種方式對于事后查案是有幫助的，但是對于防范腐敗并無多大幫助，最多是亡羊補牢。要防患于未然，應該加強事前監(jiān)控。第二，重點是對“一把手”的親屬圈、朋友圈的監(jiān)督，這是腐敗行為籍以發(fā)生的主要區(qū)域。特別是，對于那些近親在經商的“一把手”，應該列入重點監(jiān)督對象。第三，它是適度監(jiān)督。根據法律規(guī)定，如無正當理由，對普通人進行工作場合之外的監(jiān)督是違法的。但官員作為掌握權力的特殊群體，特別是掌握重大權力的“一把手”，應該有放棄部分個人權利來保全國家利益的意識。紀檢監(jiān)察機關在實際工作中，可以探索一些既不違反法律，又能有效防止腐敗的工作方式和反腐敗規(guī)定。例如，要求官員主動申報近親經商事項，加強對娛樂場所的重點監(jiān)控，對不正常的銀行收支進行追蹤，這些行為都在法律法規(guī)許可范圍之內。

今后，應該進一步從制度上、法理上完善對政府官員特別是黨政“一把手”的作風監(jiān)督，在保護公民基本權利和防范官員腐敗之間取得一個恰當的平衡。

用科學合理的激勵機制來預防腐敗

監(jiān)督和激勵是反腐敗不可或缺的兩個工具，監(jiān)督相當于用“大棒”，而激勵相當于給“胡蘿卜”。長期來看，只強調監(jiān)督而忽視激勵，會導致官員的逆向選擇行為，由此會將一些能力較低的官員選進公務員隊伍，還會導致官員道德風險行為，即官員為了避免犯錯采取消極怠工、偷工減料、低效率的官僚主義態(tài)度。特別是，黨政“一把手”掌握了重要的資源，他們的逆向選擇和道德風險行為會造成更嚴重的后果。

十八大高壓反腐運動開展之后，許多官員的額外“福利”被取消了，腐敗的成本更高了，但是相應的正常待遇還沒有提高。這不可避免地導致了少數官員對待工作敷衍塞責，抱著“只要不出事，寧肯不做事”的消極態(tài)度，這不利于全面深化改革和穩(wěn)定經濟增長。因此，我們認為，應該適時改進官員尤其是“一把手”的合法待遇，監(jiān)督和激勵，兩手都要抓。針對“一把手”的激勵問題，我們認為可以從以下幾個方面進行改進。

首先，實行現代“品位分等制”?，F行體制下官員從政的最大動力是獲得升遷。這有兩個方面的原因：一是高級別職位蘊含的權力、待遇和地位絕對性地高于低級別職位。二是高級別職位的權力、待遇和地位相比低級別職位，也更具穩(wěn)定性，或者說，職位越高，權力、待遇和地位越穩(wěn)。就目前來看，這兩個方面原因在任何體制中都存在，使得官員從政的最大動力表現為追求升遷，“一把手”更為明顯。為了升遷，一些腐敗的“一把手”大量行賄受賄，大搞政績工程，后者往往構成嚴重的隱性腐敗。因此，要抑制腐敗，就要在一定程度上弱化體制中存在的高級別職位和低級別職位“含金量”和“穩(wěn)定性”上的絕對落差，使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，從而更好地履行其權力應該完成的職責。

要弱化高低職位上的落差，有兩個方面的選擇，一是弱化高級別職位的權力、待遇、地位及各自的穩(wěn)定性，即做減法；二是強化低級別職位的權力、待遇、地位及各自的穩(wěn)定性，即做加法。考慮到體制內高級別職位所要求具有的能力、經驗方面的稀缺性，以及當前其承擔職責的繁重，弱化高級別雖然可以減緩高低落差，但是也會使現有高級別官員懈怠和不思進取，貽害大局。因此，我們轉而考慮第二個選擇。低級別職位數量眾多，而越往上（高級別）職位越少，多數低級別職位官員升遷無望。但是，在低級別職位的官員中，很多官員政績突出、能力杰出、官德優(yōu)異，其又恰好在職責繁重、需要長期工作才能建功立業(yè)的低級別職位上。對這些官員就可以適當提高其權力、待遇和地位。這樣，在同級別的低級別職位官員中，可以形成除了高級別升遷之外的“第二個升遷空間”，即在同級別的某些職位上，如果一個官員業(yè)績突出，就可以獲得更多權力、待遇和地位，這實際上就增加了低級別官員的升遷可能。

我國現行公務員制度中特定職位對應特定官階，官員的權力、待遇、地位主要隨職位變動而變動，是一種“職位分等”的制度。而我國有著長期的官僚制傳統(tǒng)，曾經和“職位分等”并列存在過“品位分等”。兩者區(qū)別在于，“職位分等”之下，官員官階隨職位變動而變，而與之并列存在的“品位分等”使得部分官員的官階不依賴于職位，是一種可以附著于其本人的“身份”。“品位”或“身份”決定了一個官員在整個官員隊伍中的官階。為了解決“一把手”的腐敗問題，我們需要適度恢復我國官僚制傳統(tǒng)中的“品位分等”制度，輔助“職位分等”，給予“一把手”官員更加全面的激勵和更加穩(wěn)定的職業(yè)預期。

其次，適當提高“一把手”的物質保障。對以往的腐敗案例分析表明，官員的腐敗行為與官員個人的物質生活條件及其親屬的需求密切相關。從制度層面思考，如果政府和社會可以給領導干部提供相對優(yōu)渥的生活條件并解決其后顧之憂，就可以在一定程度上減少其貪腐的動機，同時從另一個方面來看也是提高了腐敗的機會成本。我們建議從以下幾個方面適當提高領導干部特別是“一把手”的物質保障條件（1）對官員實行休假制。由于中國處于經濟趕超階段，領導干部特別是黨政“一把手”工作通常壓力大、責任重，但是他們中的很多人卻難以像普通公民一樣周末休息、度假以及以普通消費者的身份去各類休閑娛樂場所。但他們有著普通公民一樣的欲望，這就導致部分官員以權謀私，變相地通過浪費公帑的形式進行高額的在職消費，或者與商人勾結，接受商人的物質賄賂。（2）推廣官邸制，解決領導干部的住房問題，同時嚴格限制領導干部及其直系親屬的購房數量，并將房產作為財產申報與核實的主要內容。（3）提供合理的醫(yī)療保障，定期、強制對領導干部進行健康檢查。有一項調查表明，出于對健康的擔心，相當多官員實際上對應接不暇的各類應酬和接待事項比較反感。事實上，“八項規(guī)定”獲得了很多基層干部的認可，因為這實際上以一種體面的方式保護了他們的健康，客觀上也減少了在職消費和隱性腐敗。（4）為官員的職業(yè)選擇提供更多機會。頻繁出現的“59歲”現象表明，一旦官員意識到離開現任崗位后難以保障其生活待遇，或者難以找到合適的工作，就可能通過突擊式的貪腐積攢離任后的金錢和物質。中國應逐步建立官員離任后的待遇保障體系，使官員在任時正常工作便可后顧無憂，否則貪腐則導致其損失各種福利。此外，應拓寬官員正常離任后的再就業(yè)渠道，讓官員能進能出，能上能下。